Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере. Особенности полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере Полномочия органов местного самоуправления по сферам
Местное самоуправление призвано осуществлять многообразные функции в социально-культурной сфере жизни населения. Социально-культурная область деятельности органов МСУ включает в себя вопросы: образования, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения, а также культуры. Основой деятельности органов МСУ в данной области является муниципальная собственность, которая позволяет развивать как муниципальные системы и структуры в области образования, культуры, здравоохранения, коммунально-бытового и иного обслуживания населения, так и такого рода частные системы.
Рассмотрим полномочия местного самоуправления в социальной сфере.
В области образования. В ведении органов МСУ находятся вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального образования.
Органы МСУ формируют местные (муниципальные) органы управления образования, определяют их структуру и полномочия. По согласованию с государственными органами управления образованием органы МСУ назначают и увольняют руководителей местных органов управления образованием. К ведению органов МСУ относится также планирование, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием в целях осуществления государственной политики в области образования.
В сфере образования органы МСУ призваны осуществлять деятельность, по регулированию пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и ликвидации местных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий.
К числу полномочий органов МСУ в сфере образования относятся также их обязанности: по строительству зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройству прилегающих к ним территорий; по контролю за условиями аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательным учреждениям; по использованию государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования; по установлению дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.
К исключительной компетенции в области образования органов МСУ относится формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования.
Органы МСУ в соответствии с действующими нормами принимают меры к обеспечению стипендиями, местами в общежитиях и в интернатах и иными видами льгот и материальной помощи. Они также возлагают организацию питания в образовательных учреждениях на образовательные учреждения и организации общественного питания.
Органы МСУ обеспечивают гражданам возможность выбора общеобразовательного учреждения.
Муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать населению платные дополнительные образовательные услуги. Органы МСУ оказывают поддержку общественным объединениям, ведущим работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи.
В области занятости населения. Полномочия в области занятости населения органы МСУ осуществляют в тесной связи с центрами занятости в районах и городах, которые выступают территориальными подразделениями Федеральной государственной службы занятости населения. Органы МСУ в период массового высвобождения рабочих мест призваны: анализировать влияние массового высвобождения на рынок труда; координировать осуществление программ переобучения и переподготовки высвобождаемых работников; осуществлять посредническую роль при решении конфликтных ситуации между администрацией и профсоюзами на предприятиях, проводящих массовое высвобождение работников; оказывать финансовую помощь предприятиям, планирующим массовые высвобождения; разрабатывать мероприятия по содействию занятости в условиях массового высвобождения; готовить предложения по перепрофилированию или приватизации предприятий. Кроме этого, органам МСУ предоставлено право по предложению службы занятости и профсоюзных органов реализовывать решение о приостановке или поэтапном проведении высвобождения или самостоятельно приостанавливать на срок до 6 месяцев решение работодателей о массовом высвобождении.
У органов МСУ есть право осуществлять квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи.
В настоящее время расширяются полномочия органов местного самоуправления по организации временной занятости несовершеннолетних (от 14 до 18 лет), а также организации общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы .
В области охраны здоровья. Охрана здоровья в РФ является важнейшей национальной задачей. К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения.
Органы МСУ призваны решать вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения,обеспечения санитарного благополучия населения. Органы МСУ ответственны на своей территории за реализацию права граждан на бесплатную медицинскую помощь.
Для осуществления такого рода деятельности законодательство РФ наделяет органы МСУ соответствующими полномочиями: формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; развитие сети муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создание условий для развития частной системы здравоохранения; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан.
В сфере здравоохранения органы МСУ выдают лицензии на право осуществления медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа государственного управления соответствующего субъекта РФ. Государство обязывает органы МСУ: осуществлять контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениям государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицам, занимающимся частной медицинской практикой; обеспечивать санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявлять факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье граждан, информировать о них население и проводить мероприятия по их устранению осуществлять профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и природоохранительные мероприятия и т.д.
В области молодежной политики. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделяются правом организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью. Это важная позиция закона, которая определила наконец место молодежной политики в системе разграничения полномочий. Ранее данное полномочие прямо не было закреплено ни за уровнями государственной власти, ни за местным самоуправлением.
Еще одним важным решением законодателей является возвращение органов местного самоуправления в систему социальной поддержки населения.
В области социальной поддержки населения. Конституция РФ, определяя наше государство как социальное государство, гарантируется право на труд, право на защиту от безработицы, на социальное обеспечение по возрасту, в случаи болезни, инвалидности, потери кормильца и т.д.. В РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивающих поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В реализации этих важнейших государственных задач активную роль играют органы МСУ.
Органы МСУ в пределах своей компетенции участвуют в реализации законодательства о выплате пенсий и пособий. Назначение, перерасчет, выплату и доставку государственных пенсий осуществляют местные органы социальной защиты. Органа МСУ из собственных и привлеченных средств вправе назначать и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям.
Органы МСУ участвуют в организации социального обслуживания населения. К учреждениям социального обслуживания относятся: центры социального обслуживания; социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; стационарные учреждения социального обслуживания, иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.
Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивает контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания.
Органы МСУ должны создавать муниципальный жилищный фонд социального назначения, который является составной частью муниципального сектора социального обслуживания. Муниципальные учреждения социального обслуживания не подлежат приватизации и не могут бать перепрофилированы на иные виды деятельности.
Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и ассигнований, направляемых в муниципальный сектор из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, в качестве дотации. Социальное обслуживание осуществляется муниципальными социальными службами бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб предоставляется в объемах, определяемых государственными стандартами социального обслуживания. Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказывается в порядке, установленном Правительством РФ. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливается ими самостоятельно.
Важное место в деятельности органов МСУ по социальному обслуживанию населения занимает социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов. Гражданам пожилого возраста и инвалидам обеспечивается возможность получения достаточных для удовлетворения их основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг. Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемых органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности. При этом социальное обслуживание осуществляется при условии добровольного согласия граждан пожилого возраста и инвалидов на получение социальных услуг, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Стоит обратить внимание на деятельность МСУ в области защиты ветеранов и инвалидов. В соответствии с действующим законодательством органы МСУ: определяют условия капитального ремонта жилых помещений, принадлежащим инвалидам Великой Отечественной войны, за счет средств местных бюджетов; определяют условия первоочередного получения местных строительных материалов инвалидам Великой Отечественной войны для жилищного строительства; бесплатно предоставляют жилые помещения в муниципальном жилищном фонде.
Органы МСУ в пределах своей компетенции участвуют в социальной поддержке семьи, материнства и детства, которые находятся под защитой государства. Деятельность органов МСУ в этой сфере социальной политики предполагает их участие в решении следующих общегосударственных задач: обеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим семьям; улучшение охраны здоровья семьи; увеличение помощи семье в воспитании детей; содействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда; поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций; развитие сети школьных и внешкольных учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах. В целях координации муниципальной деятельности в этой сфере в структуре органов МСУ предусматривается создание комитетов по вопросам женщин, детей и семьи. Органы МСУ вправе принимать местные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства.
Органы МСУ создают условия и оказывают поддержку развитию малого и семейного предпринимательства, различных форм самозанятости. Они стимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей.
Органы МСУ осуществляют необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.
Органы МСУ, при наличие уважительных причин, вправе разрешить вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, решать вопросы опеки и попечительства, предусмотренные Семейным кодексом РФ.
В сфере зашиты прав потребителей. Согласно законодательству РФ при местной администрации создаются органы по защите прав потребителей, которые призваны рассматривать жалобы потребителей; консультировать их по вопросам законодательства о защите прав потребителей; анализировать договоры, заключаемые продавцами (исполнителями, изготовителями) с потребителями, в целях выявления условий, ущемляющих права потребителей; осуществлять сбор информации о причинении вреда здоровью или имуществу потребителей, вызванного опасными товарами(работами, услугами) и направлять её в Госстандарт России (его территориальные органы). При обнаружении потребителями недостатков товаров (работ, услуг) или выявлении опасных товаров (работ, услуг) органы по защите прав потребителей обязаны незамедлительно извещать об этом соответствующие службы Госстандарт России и другие органы государственного управления, осуществляющие контроль за безопасностью товаров (работ, услуг), а также предъявлять иски в суды по собственной инициативе или поручению потребителей.
Возвращена практика, когда отраслевые федеральные законы наделяют органы местного самоуправления вопросами местного значения в обход Федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Это увеличивает риски возникновения новых нефинансируемых мандатов (полномочия в области занятости населения, в области организации воинского учета и мобилизационных мероприятий).
31 декабря 2005 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Изменения и дополнения внесены в 33 федеральных закона, затрагивающих деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» дает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по установлению региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Вместе с тем данные стандарты будут распространяться и на услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями в области первичной медико-санитарной помощи. Это правильное, по сути, решение, на наш взгляд, не доработано в части его финансового обеспечения, так как в подобной редакции оно вступает в противоречие с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который гласит, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов. На наш взгляд, в условиях разграничения полномочий при установлении региональных стандартов медицинской помощи должны быть предусмотрены механизмы их финансового обеспечения на муниципальном уровне, в том числе за счет средств субъекта Российской Федерации.
Статья 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» вносит изменения в статью 154 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и уточняет порядок разграничения имущества между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также устанавливает порядок разграничения имущества между типами муниципальных образований - муниципальными районами, городскими округами и поселениями. Однако, несмотря на определенный прогресс в установлении процедур разграничения имущества, достигнутый в новой редакции статьи 154 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» , она, на наш взгляд, все же не решает концептуальной проблемы разграничения имущества между органами государственной власти и органами местного самоуправления, оставляя право принятия окончательного решения за федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации как по порядку передачи имущества из государственной в муниципальную собственность, так и наоборот.
Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Пензенской области наделяются следующими государственными полномочиями Пензенской области:
1) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, малоимущих граждан в соответствии с федеральными законами от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»., от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»;
2) социальная поддержка и социальное обслуживание детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в социально опасном положении, семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации;
3) назначение и выплата пособий семьям, имеющим детей, в соответствии с Законом Пензенской области от 21 апреля 2005 года № 795-ЗПО «О пособиях семьям, имеющим детей»;
4) предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям в соответствии с Законом Пензенской области от 28 декабря 2004 года № 731-ЗПО «О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области»;
5) предоставление мер социальной поддержки, предусмотренных Законом Пензенской области от 20 декабря 2004 года № 715-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области», ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов не менее шести месяцев, жертвам политических репрессий;
6) предоставление мер социальной поддержки гражданам в соответствии с Законом Пензенской области от 3 декабря 2004 года № 693-ЗПО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области»;
7) выплата пенсий за выслугу лет в соответствии с Законом Пензенской области от 8 сентября 2004 года № 653-ЗПО «О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области», возмещение расходов на погребение в случаях, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
8) предоставление льготного кредита многодетным семьям на капитальный ремонт, реконструкцию или приобретение жилья и надворных построек в соответствии с Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года № 547-ЗПО «Об областной целевой программе «Жилье для многодетных семей» на 2004-2007 годы»;
9) предоставление по договорам социального найма жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, находящимся под опекой (попечительством), и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В условиях обновления законодательства о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления закономерно встает вопрос о функционировании системы социальной защиты. С принятием в 1993 г. новой Конституции установилась модель государственного устройства, сформированная на принципах не только децентрализации управления, но и децентрализации власти, т.е. разграничение полномочий (прав и ответственности)разных уровней власти. Однако пока она не получила широкого практического применения, в частности, это касается социальной сферы. Пока процесс децентрализации, прежде всего, коснулся практической реализации программ, и в гораздо меньшей степени он затронул систему их разработки и финансирования.
Огромный объем законодательной базы, с большим количеством непродуманных, нескоординированных, противоречивых нормативно-правовых актов просто объективно не может дать хороший результат. В связи с этим, считаем правильным решение Правительства создать Социальный Кодекс РФ.
В первую очередь необходимо разработать единую интерпретацию основных понятий, например, таких, как «социальная политика», «социальная помощь», «социальная защита», «социальная выплата», «льгота», «социально уязвимая категория» и т.п. Сегодня это дискуссионный вопрос даже среди специалистов-ученых. Положительно, что в Минтруде собираются писать Социальный кодекс, используя структуру Европейской социальной хартии.
На сегодняшний момент, большое количество проблем, особенно касающихся различных сторон деятельности муниципалитетов в социальной сфере остаются нерешенными. Среди них: вопросы муниципальной собственности, правовая поддержка межмуниципального сотрудничества в социальной сфере, рационализация системы оказания социальной поддержки населению и т.д.
В ходе экономических реформ в России проведено перераспределение государственной собственности по вертикали, комплекс отраслей социальной сферы был передан в ведение муниципальных образований. Органам местного самоуправления передана государственная собственность, от которой, как правило, не бывает доходов в местные бюджеты, а также объекты социальной сферы и коммунального хозяйства, содержание которых требует основных бюджетных расходов, что часто становится непосильным для местных финансов.
Одной из институциональных проблем является отсутствие четкого правового разграничения полномочий региональных и муниципальных органов власти. По результатам анализа Центра Фискальной Политики федерального законодательства по вопросам разграничения расходных полномочий, главным недостатком перечня вопросов местного значения является включение в него ряда пунктов, которые неразрывно связаны с расходными полномочиями, относящимися к «совместному ведению» федерации и субъектов Федерации.
Законодательство регламентирующее вопросы распределения расходов между уровнями бюджетной системы, не раскрывает сути понятия «расходные полномочия» и не устанавливает их разграничения. Широкий круг расходов отнесен к сфере «совместного» финансирования, предполагающей согласование полномочий между властями разных уровней. В результате ответственность за предоставление значительной части базовых общественных услуг (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, коммунальное хозяйство, культура) не установлена или определена нечетко. Например, органы местного самоуправления вполне резонно настаивают на том, что термины «организация, содержание и развитие» не подразумевают капитальных расходов, а только текущее содержание объектов, зачастую муниципалитеты отказываются причислять к расходам по содержанию учреждения выплату заработной платы.
Только в очень редких случаях заключаются договора между региональной и местной администрацией, в которых устанавливается ответственность каждой из сторон за предоставление услуг, фактически находящихся в совместном ведении. Большинство региональных экспериментов с добровольным или принудительным делегированием местных полномочий на районный уровень связано с желанием восстановить вертикаль исполнительной власти с едиными для райцентра и района структурами - отделами народного образования, социального обеспечения, финансовой и налоговой службами - несмотря на то, что это противоречит федеральному законодательству о местном самоуправлении.
Разные субъекты Федерации пытаются решить проблему разграничения полномочий разными способами. Некоторые из них приняли свои собственные законы по разделению полномочий, например, в Тюменской области в соответствии с таким законом организация, содержание и развитие образования, здравоохранения и социально-культурного обслуживания населения относятся к предметам совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно этому закону источники финансирования и доли затрат по предметам совместного ведения определяются договором между двумя уровнями власти. Ряд субъектов в своих законах о местном самоуправлении подробно расписали полномочия органов государственной власти по решению вопросов местного значения и предметы ведения местного самоуправления.
Практика показывает, что отсутствие адекватного разграничения государственных и местных полномочий как в целом, так и в социально-культурной сфере приводит к искажению у муниципальных органов власти представлений о своей роли в реализации социальной политики, о мере ответственности разных уровней власти за ее реализацию, а также к несбалансированному формированию бюджетов муниципальных образований.
В условиях неоднородности субъектов Федерации, не вызывает сомнений тот факт, федеральный центр должен выполнять функцию выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и в этих целях иметь возможность централизации определенного объема налоговых поступлений. Но сегодня процесс централизации заходит намного дальше.
Трудность с разграничением предметов ведения между уровнями власти даже в отношении тех вопросов, которые носят очевидно региональный или муниципальный характер во многом связана с опасениями, что без государственного контроля за исполнением региональными и местными органами власти тех или иных функций качество оказываемых населению услуг непременно упадет до неприемлемого уровня. Однако, по словам экспертов, централизация полномочий может привести к усилению единообразия и упрощению процедур и технологий в целях облегчения контроля, что приведет к уменьшению гибкости управления, сокращению творческого потенциала нижестоящего уровня власти, будет затруднен комплексный подход к решению социальных проблем на муниципальном уровне.
Все вышесказанное позволяет заключить, что разграничение полномочий в социально-культурной сфере является острой проблемой, которая требует скорейшего, а главное адекватного решения.
В силу ч. 1 ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка является одним из вопросов местного значения и осуществляется органами местного самоуправления. Следует признать, что это конституционное положение до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение императивно и безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения.
Конституционное понятие "охрана общественною порядка" в контексте приведенной нормы предполагает реализацию функций как по защите прав и свобод жителей муниципального образования и других лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Очевидно, что эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесном взаимодействии с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами государственной власти РФ и ее субъектов. В этом плане анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка: а) субсидиарные , когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования. Яркий пример в этом плане – включение в 2006 г. в перечень вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, участия всех видов муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования (п. 7.1 ч. 1 ст. 14, п. 6.1 ч. 1 ст. 15, п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ); б) собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе. В настоящее время это, в частности, полиция , порядок организации и деятельности которой определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции". Согласно ст. 4 данного Закона полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ч. 1); в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (ч. 2); руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции (ч. 3). При этом правовую основу деятельности полиции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции. Таким образом, органы местного самоуправления исключены из системы управления полицией. Они лишь вправе в соответствии с законодательством РФ осуществлять расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ч. 2 ст. 47), а также обязаны предоставлять в пределах границ муниципальных образований сотруднику полиции, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, помещения для работы на обслуживаемом административном участке (ч. 7 ст. 48). Причем оборудование помещений мебелью, оргтехникой и средствами связи и обеспечение технической эксплуатации этих помещений (водоснабжение, отопление, освещение, уборка, ремонт) осуществляются за счет средств бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Вместе с тем из Федерального закона "О полиции", рассматриваемого в нормативном единстве с принятыми на основании и в развитие его положений подзаконными актами (Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации", Приказы МВД России от 30 августа 2011 г. № 975 "Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России", от 31 декабря 2012 г. № 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции", от 10 июля 2013 г. № 535 "Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне" и др.), вытекает необходимость осуществления полицией содействия органам муниципальной власти в реализации прав местного самоуправления и, соответственно, необходимость организации и обеспечения различных форм взаимодействия и сотрудничества полиции с органами местного самоуправления. Так, отделы (отделения, пункты) полиции, входящие в состав управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, при реализации па территории обслуживания задач и полномочий органов внутренних дел: а) обеспечивают совместно с органами местного самоуправления безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах городов и иных населенных пунктов; б) обеспечивают совместно с представителями органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывают в соответствии с законодательством РФ содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий; в) участвуют в пределах своей компетенции в разработке и реализации муниципальных программ в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; г) информируют выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на территории обслуживания, а также соответствующие муниципальные органы, организации и должностных лиц этих органов и организаций о ставших известными полиции фактах, требующих их оперативного реагирования; д) оказывают содействие муниципальным органам и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка; е) оказывают содействие муниципальным органам, депутатам представительных органов муниципальных образований, кандидатам на выборные должности местного самоуправления, должностным лицам, членам избирательных комиссий, комиссий референдума в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность. Начальник управления, отдела МВД России по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе но нескольким муниципальным образованиям, отчитывается не реже одного раза в год перед представительным органом муниципального образования о деятельности подчиненного органа внутренних дел, и в том числе об особенностях криминогенной ситуации на обслуживаемой территории, итогах деятельности по предупреждению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений и правонарушений, результатах рассмотрения обращений граждан, депутатов представительного органа муниципального образования, представителей общественных организаций, объединений, состоянии работы и проблемных вопросах взаимодействия с муниципальными органами, общественными объединениями и организациями, гражданами, результатах использования финансовых и иных средств, выделенных органами местного самоуправления на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В свою очередь, участковый уполномоченный полиции должен отчитываться о результатах своей работы на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом им административном участке, не реже одного раза в полугодие с ежеквартальным опубликованием отчетной информации на официальном сайте территориального органа МВД России в сети Интернет.
Кроме того, в качестве организационной формы, через которую представители муниципального сообщества могут влиять на решение полицией возложенных на нее задач, являются образуемые при территориальных органах исполнительной власти в сфере внутренних дел общественные советы , призванные обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей. В рамках своей деятельности советы обеспечивают привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; участвуют в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; проводят общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции; организуют обсуждение вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции.
Таким образом, анализ действующего законодательства свидетельствует о государственной природе полиции с определенными элементами субсидиарного участия в реализации возложенных на нее задач представителей муниципального сообщества и невозможности формирования в рамках общей системы органов внутренних дел или примыкающих к этой системе соответствующих специализированных органов местного самоуправления. Отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовывать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Между тем Федеральный закон № 131-ФЗ в порядке реализации положения ст. 132 Конституции РФ относит к вопросам местного значения муниципальных районов (п. 8 ч. 1 ст. 15) и городских округов (и. 9 ч. 1 ст. 16) полномочия по организации охраны общественного порядка посредством муниципальной милиции , организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Более того, организационно-правовые основы реализации данного конституционного положения были определены задолго до принятия Федерального закона № 131-ФЗ – Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". Этим же целям был подчинен проведенный в 10 субъектах РФ (на территории 88 муниципальных образований) эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления . Однако наработанный по итогам данного эксперимента опыт создания и функционирования муниципальной милиции (на основе реорганизации части существовашей в тот период милиции общественной безопасности) не получил своего развития. И задача охраны общественного порядка средствами местного самоуправления по-прежнему сохраняет свою актуальность: создание муниципальной милиции, формируемой при непосредственном участии местного сообщества, ему подотчетной и перед ним ответственной, должно приблизить органы правопорядка к населению, повысить уровень доверия общества к правоохранительной системе, обеспечить решение задач налаживания комфортной и безопасной жизнедеятельности. При этом на муниципальную милицию наряду с функциями обеспечения правопорядка должны быть возложены и социальные функции (детские комнаты милиции и т.п.).
Необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой защита Отечества не сводится к обязанности несения военной службы или участию в отражении внешней агрессии, а, будучи также моральным обязательством, проистекающим из любви и уважения к Родине, своему народу, своим близким, является конституционным императивом, который определяет поведение гражданина, в том числе в случае вооруженных посягательств на основы конституционного строя РФ, ее суверенитет и территориальную целостность, из чего следует, что выполнение гражданином Российской Федерации конституционного долга по защите Отечества возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах . Исходя из этого и принимая во внимание, что защита как частных, так и публичных прав возможна лишь на законных основаниях, государство может и должно обеспечивать условия для правомерной реализации гражданами своего конституционного долга по поддержанию правопорядка и защите основ конституционного строя от различного рода посягательств и прежде всего – через местное самоуправление, как в том числе форму коллективной самозащиты прав.
Определенный опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях накоплен субъектами РФ. Так, ст. 140 Конституции (Основного закона) Республики Алтай устанавливает, что в республике с целью обеспечения личной безопасности граждан, защиты их имущества, общественного порядка и борьбы с преступностью действуют органы внутренних дел, муниципальной милиции и другие правоохранительные органы, организация и деятельность которых регулируются федеральными и республиканскими законами . Устав Московской области от 4 декабря 1996 г. предусматривает возможность создания по инициативе органов местного самоуправления как муниципальной милиции, так и добровольных объединений граждан по поддержанию правопорядка (ст. 115). При этом в более чем 40 субъектах РФ приняты специальные законы об участии населения в охране общественного порядка . Имеется и опыт "подключения" к решению субъектами РФ вопросов, касающихся организации деятельности народных дружин, органов местного самоуправления в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями. Так, в Пермском крае органам местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений переданы отдельные государственные полномочия по страхованию граждан РФ, участвующих в деятельности дружин охраны общественного порядка .
С учетом анализа накопленного регионального опыта но привлечению населения к участию в осуществлении правоохранительной деятельности был принят Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка", которым за органами местного самоуправления закреплены полномочия по оказанию поддержки гражданам, принимающим участие в охране общественного порядка, созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка и, в частности, решение следующих конкретных вопросов: 1) учет общественных объединений правоохранительной направленности (в форме органа общественной самодеятельности без образования юридического лица) и народных дружим (в форме общественной организации) путем получения уведомлений об их создании; 2) установление представительным органом муниципального образования границ территорий, на которых может быть создана народная дружина, а также определение совместным решением с соответствующим органом внутренних дел и иным правоохранительным органом порядка взаимодействия народных дружин с органами внутренних дел и иными правоохранительными органами; 3) согласование избрания командиров народных дружин, а также согласование назначения командиров народных дружин атаманами окружных (отдельских) казачьих обществ из числа членов казачьих обществ; 4) образование в целях взаимодействия и координации деятельности народных дружин координирующих органов (штабов), порядок создания и деятельности которых определяется законами субъектов РФ; 5) согласование планов работы народных дружин места и времени проведения мероприятий по охране общественного порядка, количества привлекаемых к участию в охране общественного порядка народных дружинников; 6) выделение народным дружинам финансовых средств, предоставление помещений и технических средств, необходимых для осуществления их деятельности; 7) возможность осуществления материального стимулирования деятельности народных дружинников, предоставления им во время исполнения соответствующих обязанностей проездных билетов на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси) в пределах территории муниципального образования.
Действующим законодательством также предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в иных сферах обеспечения безопасности. Так, одним из главных направлений в деятельности органов местного самоуправления по обеспечению безопасности личности является участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, Конституция РФ, исходя из того, что противодействие терроризму и экстремизму – в силу самой природы этих противоправных деяний, как угрожающих коренным интересам личности, общества и государства, – составляет общегосударственную задачу, непосредственно не определяет его в качестве сферы ответственности какого-либо одного уровня публичной власти. Конституционно значимые цели данного направления деятельности РФ как демократического федеративного правового государства обусловливают необходимость осуществления системы правовых, организационных, экономических, воспитательно-идеологических и иных мер превентивного, пресекательного и восстановительного характера. Их реализация, в свою очередь, предполагает необходимость осуществления государственных полномочий как в сфере ведения Российской Федерации, так и в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ (Определение от 17 июня 2008 г. № 452-О-О). Комплексный характер задач в этой сфере общественных отношений предполагает возможность участия в их реализации и органов местного самоуправления в той мере, в какой это предусмотрено законом.
В соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" терроризм – идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Противодействие терроризму – деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по: а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Что же касается экстремистской деятельности , то к ней, согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", относится: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершение преступлений по мотивам, указанным в п. "е" ч. 1 ст. 63 УК РФ; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций; публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению; финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.
В целях противодействия террористической и экстремистской деятельности органы местного самоуправления в рамках своей компетенции обеспечивают: разработку и осуществление мероприятий по выявлению, предупреждению и противодействию экстремистской и террористической деятельности, формирование муниципальных программно-плановых документов в этой сфере ; сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях экстремизма и терроризма на территории муниципального образования; разработку мероприятий и участие в профилактике экстремизма и терроризма, а также мероприятий, направленных на раннее предупреждение межэтнической напряженности, проявлений национального и религиозного экстремизма; координацию на территории муниципального образования деятельности территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в целях достижения согласованности действий по предупреждению, выявлению и пресечению террористических и экстремистских акций; выработку предложений по совершенствованию законодательства по вопросам борьбы с терроризмом и экстремизмом в любых их проявлениях; формирование и ведение единого перечня объектов повышенной опасности и диверсионно-уязвимых предприятий на территории муниципального образования; организацию и проведение проверок предприятий и учреждений независимо от форм собственности по выполнению требований по обеспечению их антитеррористической безопасности, пресечению экстремистской деятельности; проведение мероприятий, направленных на теоретическую и практическую подготовку участников противодействия терроризму и населения, привития ему чувства бдительности, а также осуществляют иные меры в соответствии с действующим законодательством.
Правовой основой реализации органами местного самоуправления антитеррористических и антиэкстремистских полномочий в рамках муниципально-правового регулирования являются утверждаемые ими положения о противодействии терроризму, о профилактике экстремизма и т.п. Организационное обеспечение данных полномочий обеспечивается, как правило, специально создаваемыми на межведомственной основе комиссиями по противодействию терроризму и экстремистской деятельности . Комиссии вправе, в частности, принимать решения, необходимые для организации, координации и совершенствования взаимодействия органов, осуществляющих борьбу с экстремизмом и терроризмом, в области предупреждения, выявления и пресечения экстремистских и террористических акций и ликвидации их последствий; запрашивать у территориальных органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений необходимые документы, информацию и материалы; создавать рабочие группы для решения основных вопросов, относящихся к их компетенции, и определять порядок работы этих групп; привлекать должностных лиц и специалистов федеральных органов, органов самоуправления и организаций по согласованию с их руководителями для участия в работе комиссий.
К вопросам местного значения, касающимся обеспечения безопасности личности, законодательство относит также участие поселений, муниципальных районов и городских округов в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципальных образований.
Чрезвычайные ситуации связаны с авариями, опасными природными явлениями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. Ликвидация чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится:
- а) осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;
- б) принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организация их проведения;
- в) информирование населения о чрезвычайных ситуациях;
- г) осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- д) создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- е) организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание общественного порядка при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств органы местного самоуправления обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;
- ж) содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;
- з) создание при органах местного самоуправления постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- и) введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- к) устанавливание местного уровня реагирования в установленном порядке;
- л) участие в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";
- м) создание и поддержка в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.
Органы местного самоуправления содействуют МЧС России в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
Определенными полномочиями органы местного самоуправления обладают в области обеспечения радиационной безопасности населения (в частности, ст. 4, 19, 21 Федерального закона от 9 января 1996 г. № З-ФЗ "О радиационной безопасности населения"). Предусмотрены также полномочия органов местного самоуправления в сфере использования атомной энергии и, в частности, их участие в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, принятие решений о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности муниципальных образований, информирование население через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях (ст. 12 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"). Согласно Федеральному закону от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" органы местного самоуправления в области обращения с радиоактивными отходами участвуют в принятии решений о размещении на территории соответствующего муниципального образования пунктов хранения радиоактивных отходов в порядке, установленном гл. 3 ГрК РФ и Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", а также осуществляют иные полномочия в области обращения с радиоактивными отходами в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 2 ст. 7).
Обеспечение безопасности личности при осуществлении первичных мер пожарной безопасности – также одно из основных направлений деятельности органов местного самоуправления, возложенное на поселения и городские округа . Законодатель различает полномочия органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в зависимости от того, в границах каких именно – сельских или городских – населенных пунктов они осуществляются. Частично эти полномочия совпадают. К полномочиям органов местного самоуправления в границах сельских населенных пунктов относится девять полномочий. Это:
- б) создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
- в) оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
- г) организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
- д) принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
- е) включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- ж) оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- з) установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:
- а) создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
- б) включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
- в) оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
- г) установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления проводят также мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья . К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере относится: выявление всех имеющихся на территории муниципального образования водоемов, использующихся в целях отдыха и закрепления их за организациями с назначением ответственных лиц; определение на водоемах муниципальных образований мест организованного отдыха граждан с оборудованием пляжей, обеспечивающих безопасность в соответствии с правилами охраны жизни людей на водоемах; подготовка спасателей ведомственных спасательных постов и приобретение необходимых спасательных средств; определение в структуре органов местного самоуправления конкретных должностных лиц, ответственных за организацию работы по обеспечению охраны жизни людей на воде; использование средств массовой информации в целях разъяснительной работы. Органы местного самоуправления утверждают правила охраны жизни людей на водных объектах муниципальных образований .
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения . Этот подход федерального законодателя к определению оснований и характера участия муниципальных образований в названной сфере общественных отношений учитывает, что, с одной стороны, нормативно-правовой основой достижения баланса между правами граждан, включая свободу предпринимательской деятельности, и интересами обеспечения безопасности в области дорожного движения должно служить именно федеральное законодательное регулирование, поскольку такой баланс предполагает введение обоснованных требований, в том числе ограничительного характера (т.е. установленных в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ);
с другой – местное самоуправление является конституционным институтом обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, а сто органы в силу прямого предписания ч. 1 ст. 132 Конституции РФ самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка .
Компетенция органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения определяется на уровне как федерального, так и регионального права. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Алтайского края от 16 июля 1996 г. № 32-3C "О безопасности дорожного движения в Алтайском крае" органы местного самоуправления организуют в муниципальных районах и городских округах работу комиссий по безопасности дорожного движения, заслушивают на их заседаниях руководителей предприятий, не выполняющих требования настоящего Закона; создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципального образования; обеспечивают разработку в населенных пунктах комплексных схем организации дорожного движения, создание и развитие сети охраняемых мест парковки автомототранспорта, содействуют строительству кооперативных гаражей и стоянок в микрорайонах; участвуют в организации функционирования специализированных стоянок, предназначенных для хранения задержанных транспортных средств; устанавливают время проведения ремонтно-восстановительных работ на проезжей части с учетом пропускной способности улиц и дорог; осуществляют выдачу разрешений на строительство в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги местного значения и в границах придорожных полос автомобильной дороги в порядке, предусмотренном законодательством РФ; осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог, находящихся в их ведении, внедрению технических средств регулирования и управления дорожным движением, в том числе на базе автоматизированной системы управления движением; разрабатывают муниципальные целевые программы, направленные на сокращение количества ДТП и снижение ущерба от этих происшествий; решают иные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, не отнесенные к ведению Российской Федерации и Алтайского края, в пределах своей компетенции.
В целях реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, при местных администрациях создаются комиссии по безопасности дорожного движения . Это – координационные органы, призванные обеспечивать взаимодействие местных администраций при реализации государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения с уполномоченными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с организациями и предприятиями на территориях муниципальных образований. Комиссии проводят анализ причин аварийности на автомобильном транспорте, ДТП и разрабатывают предложения по определению основных направлений в работе по обеспечению безопасности дорожного движения; вносят предложения по организации выполнения федеральных и региональных программ по обеспечению безопасности дорожного движения в части, касающейся соответствующих муниципальных образований; вносят предложения в проекты государственных программ, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, по обоснованию потребности в финансовых и материально-технических ресурсах для их реализации и организации их выполнения; принимают активное участие в разработке и корректировке муниципальных программ по обеспечению безопасности дорожного движения и реализации мероприятий по предупреждению ДТП; организуют и участвуют в работе совещаний, конференций, выставок по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, содействуют реализации принятых на них рекомендаций; оказывают содействие средствам массовой информации в освещении проблем безопасности дорожного движения.
В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления наделены определенным комплексом полномочий в сфере управления обороной . Эти полномочия реализуются ими в пределах подведомственной территории и в тесном взаимодействии с органами военного управления. Деятельность органов местного самоуправления в этом направлении предполагает прежде всего обеспечение ими на своей территории соблюдения и исполнения законодательных и других правовых актов в области обороны (ст. 7 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне").
Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719 "Об утверждении Положения о воинском учете" органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение гражданами воинской обязанности, в частности, осуществляют первичный воинский учет граждан в тех случаях, когда на территории муниципального образования отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов. Полномочия но осуществлению первичного воинского учета – не собственные полномочия органов местного самоуправления, а отдельные переданные государственные полномочия. Они возложены на органы местного самоуправления поселений и городских округов.
При осуществлении первичного воинского учета органы местного самоуправления вправе: запрашивать у организаций и граждан информацию, необходимую для занесения в документы воинского учета; вызывать граждан но вопросам воинского учета и оповещать граждан о вызовах (повестках) военных комиссариатов; определять порядок оповещения граждан о вызовах (повестках) военных комиссариатов; определять порядок приема граждан по вопросам воинского учета; запрашивать у военных комиссариатов разъяснения по вопросам первичного воинского учета; вносить в военные комиссариаты предложения о совершенствовании организации первичного воинского учета. При этом они обязаны осуществлять сбор, хранение и обработку сведений, содержащихся в документах первичного воинского учета, в порядке, установленном законодательством РФ в области персональных данных и Положением о воинском учете; поддерживать сведения, содержащиеся в документах первичного воинского учета, в актуальном состоянии и обеспечивать поддержание в актуальном состоянии сведений, содержащихся в документах воинского учета; направлять в двухнедельный срок но запросам военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет, состоящих на воинском учете, а также не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете; организовывать и обеспечивать постановку на воинский учет, снятие с воинского учета и внесение изменений в документы воинского учета граждан, обязанных состоять на воинском учете, при их переезде на новое место жительства, расположенное в пределах территории муниципального образования, место пребывания либо выезде из Российской Федерации на срок более шести месяцев или въезде в Российскую Федерацию; осуществлять сбор информации о прохождении гражданами медицинского обследования при первоначальной постановке на воинский учет, призыве или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в мобилизационный людской резерв, поступлении в военные профессиональные образовательные организации, призыве на военные сборы, медицинского переосвидетельствования ранее признанных ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья; представлять в военный комиссариат ежегодно до 1 октября списки граждан мужского пола, достигших возраста 15 лет, и граждан мужского пола, достигших возраста 16 лет, а до 1 ноября – списки граждан мужского пола, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет в следующем году, по форме, установленной Положением о воинском учете; организовывать и обеспечивать своевременное оповещение граждан о вызовах (повестках) военных комиссариатов; вести прием граждан по вопросам воинского учета.
Координация деятельности по осуществлению первичного воинского учета и контроль за осуществлением переданных полномочий осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в порядке, определяемом Положением о воинском учете.
Также органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения (ч. 3 ст. 6 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении").
В сфере гражданской обороны , под которой понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований :
- 1) проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
- 2) проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;
- 3) создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
- 4) проводят мероприятия но подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
- 5) проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
- 6) создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств;
- 7) обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Обеспечение органами местного самоуправления безопасности личности, общества, государства осуществляется также через их участие в защите Государственной границы . Они предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды; оказывают помощь пограничным органам, войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
См.: Конституция (Основной закон) Республики Алтай от 7 июня 1997 г. // Звезда Алтая. 1997. 11 июля.
Конституционно устанавливается предоставление органами местного самоуправления жилища из муниципального жилищного фонда малоимущим гражданам, иным физическим лицам, нуждающимся в его предоставлении, в соответствии с законодательством, на бесплатной основе или в доступной форме в соответствии с установленными нормами. На органы местного самоуправления возложены полномочия по ведению учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Гражданский кодекс РФ выступает в качестве основного федерального нормативного акта, регулирующего вопросы осуществления права собственности в отношении муниципальной собственности органами местного самоуправления в рамках их компетенции 1 .
Представительный орган местного самоуправления выступает в качестве собственника в муниципальном образовании от имени населения, проживающего на его территории. Местная администрация, как исполнительный орган местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования и действующим законодательством наделена правом на осуществление оперативного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.
Следует остановиться на рассмотрении конкретных полномочий органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности.
В области землепользования органы местного самоуправления вправе осуществлять изъятие, выкуп земельных участков для муниципальных нужд; устанавливать с учетом требований законодательства РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также территорий других муниципальных образований. Они компетентны также управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Земельный кодекс РФ возлагает на органы местного самоуправления осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель, входящими в состав территории муниципального образования в целях их эффективного использования и охраны при соблюдении всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 08.03.2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147..
Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает основные полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
Органы местного самоуправления в данной сфере вправе: определять основные направления охраны окружающей природной среды города, осуществлять разработку экологических программ; организацию экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды; вести учет и оценку состояния окружающей природной среды и природных ресурсов на подведомственной им территории; отходов производства на объектах, независимо от формы собственности и подчинения; планировать, осуществлять финансовое и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; координировать деятельность экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения; выдавать разрешения на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов, осуществлять другие полномочия, установленные законом.
Градостроительным кодексом РФ установлены основные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительства Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 29.06.2015 г.) // Российская газета. 2004 - 30 декабря (№ 290)..
При этом муниципальные образования вправе:
- - принимать и изменять правила застройки, иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления в области градостроительства;
- - утверждать и реализовывать градостроительную документацию о градостроительном планировании по различным направлениям социально-экономического развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.
В области транспорта органы местного самоуправления компетентны:
- - руководить транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществлять контроль за их работой;
- - утверждать маршруты и графики движения местного транспорта;
- - обеспечивать учет автомобилей и других видов механических транспортных средств;
- - контролировать обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах;
- - организовывать работу предприятий связи и дорожного хозяйства;
- - осуществлять организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений.
Федеральный Закон «Об образовании» определяет компетенцию органов местного самоуправления в данной области Об образовании в Российской Федерации: федер. закон 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 (ред. 29.06.2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.. Они вправе:
- - планировать, организовывать, регулировать и контролировать деятельность муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
- - формировать местные бюджеты в части расходов на образование;
- - обеспечивать гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможность выбора общеобразовательного учреждения;
- - создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения.
Федеральный закон «О культуре» определяет предметы ведения органов местного самоуправления в области культурыОсновы законодательства Российской Федерации о культуре: Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I // Российская газета. 1992 - 17 ноября (№ 248).. При этом они вправе:
- - осуществлять государственную политику в области культуры на своей территории;
- - формировать местный бюджет и фонды развития культуры;
- - создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные организации культуры;
- - создавать и ликвидировать местные органы управления в области культуры, определять их структуру и полномочия, назначать руководителей местных органов управления в области культуры т.д.
Федеральный Закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет предметы ведения органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан: осуществлять контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан; защиту прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; формировать органы управления муниципальной системы здравоохранения; развивать сеть учреждений муниципальной системы здравоохранения, определять характер и объем их деятельности; формировать собственный бюджет в части расходов на здравоохранение Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // Российская газета. 2011 - 23 ноября (№ 263) и др.
В сфере социальной защиты населения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения социального обслуживания населения, такие как, специальные дома для одиноких престарелых; геронтологические центры; территориальные центры социальной помощи семье и детям; социальные приюты для детей и подростков; другие учреждения, предоставляющие социальные услуги. Органы местного самоуправления входят также в систему государственной службы реабилитации инвалидов. Они принимают участие в социальной поддержке семьи, материнства и детства, которые находятся под охраной и защитой государства, решают вопросы опеки и попечительства в рамках конкретного муниципального образования; отвечают за развитие дошкольных учреждений, учреждений социального обслуживания на территории соответствующего муниципального образования и т.д.
Федеральный Закон РФ «О полиции» возлагает на полицию общественной безопасности (местную полицию) основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований. В данном законодательном акте установлено, что начальники полиции общественной безопасности районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Именно муниципальные организации непосредственно обеспечивают строительство и содержание муниципальных дорог, предоставление населению коммунальных услуг и ремонт жилищного фонда, решение других хозяйственных вопросов, входящих в зону прямой ответственности муниципального образования.
Органы местного самоуправления определяют задания по предоставлению услуг муниципальным учреждениям, утверждают планы финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, рассматривают и утверждают их отчетность.
Муниципальные учреждения и унитарные предприятия являются одними из участников работ, выполняемых для муниципальных нужд в рамках муниципального заказа.
6. Муниципальный статистический учет . Необходимым условием обоснованной и эффективной социально-экономической политики муниципального образования является наличие полной и достоверной информации, необходимой для планирования и принятия управленческих решений .
В соответствии Федеральным законом 2003 г. к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения используются не только органами местного самоуправления, но и служат важным информационным ресурсом органов государственной власти , в том числе при выстраивании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями.
Одной из главных составляющих муниципального статистического учета является похозяйственный учет. В книгах похозяйственного учета отражаются сведения о населении, проживающем на территории сельского поселения, имуществе, принадлежащем гражданам, владении и распоряжении земельными участками и долями.
Кроме того, целям формирования базы статистических данных по сельским поселениям служит Всероссийская сельскохозяйственная перепись, проводимая в соответствии с Федеральным законом «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ не реже одного раза в 10 лет. Закон предусматривает наделение органов местного самоуправления полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
7. Осуществление внешнеэкономических связей. Согласно ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право осуществлять внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ содержит специальную статью 8.1 «Полномочия органов местного самоуправления в области внешнеторговой деятельности», но она также носит сугубо отсылочный характер.
Исходя из сложившейся практики, внешнеэкономические связи органов местного самоуправления складываются из установления партнерских отношений с административными и хозяйствующими субъектами иностранных государств , содействия прямым контактам между местными товаропроизводителями и потребителями иностранными, проведения выставок, презентаций, других мероприятий, способствующих развитию внешнеэкономического сотрудничества.
Приведенный перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики отражает основные группы этих полномочий, но не является исчерпывающим.
Можно выделить и полномочия более частного характера, например:
- право органов местного самоуправления определять так называемые «прилегающие территории», в пределах которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции ;
- право высказывать свое мнение при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства;
- обязанность регистрировать трудовые договоры , заключаемые индивидуальными предпринимателями;
- полномочия по мобилизационной подготовке экономических объектов.
Формы и методы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики складываются из сочетания различных средств, механизмов правового воздействия, которые выражаются в виде тех или иных документов, управленческих актов.
В некоторых случаях федеральное законодательство прямо относит принятие правовых актов по определенным вопросам к компетенции либо представительного, либо исполнительного органа местного самоуправления. Так, решения о введении местных налогов и сборов, о местном бюджете и отчете о его исполнении, об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоторые другие принимаются в виде правовых актов представительного органа местного самоуправления. Решения же, например, о предоставлении отсрочек или рассрочек по уплате местных налогов и сборов, об утверждении сводной бюджетной росписи местного бюджета принимаются органами исполнительной власти .
В некоторых случаях закон предусматривает вынесение проектов правовых актов на обсуждение населения. В соответствии со ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Эффективным методом реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики является программное регулирование, осуществляемое в форме планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость разработки и принятия некоторых видов планов и программ, например, плана развития муниципального сектора экономики (его частью является программа приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность), градостроительных планов, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Для решения вопросов местного значения в отдельных отраслях и сферах экономического развития муниципального образования утверждаются муниципальные целевые программы.
Указанные программы и предусматриваемые ими финансовые ресурсы зачастую являются необходимым условием выделения средств на соответствующие цели в порядке межбюджетных отношений из вышестоящего бюджета.
Формой системного регулирования развития муниципального образования, охватывающего все его стороны, является комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования.
Качество муниципальных программ во многом обуславливается объемом и степенью достоверности исходной информации и прогнозирования развития тех или иных отраслей и муниципального образования в целом.
Инструментом формирования агрегированной информации о данных и показателях состояния и развития муниципального образования может являться его социально-экономический паспорт. Опыт разработки такого рода документов и их применения в управленческой деятельности имеется уже во многих субъектах Российской Федерации.
Единая система прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации установлена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ. Данный закон в зависимости от срока предусматривает три вида прогнозирования - долгосрочное (на десятилетний период), среднесрочное (на период от трех до пяти лет) и краткосрочное (ежегодные прогнозы).
Соответственно периодам прогнозирования программы социально-экономического развития также подразделяются на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.
Важными средствами обеспечения единой и согласованной социально-экономической политики всех уровней власти, ее эффективности являются совместимость и взаимодополняемость государственных и муниципальных программ и планов, мониторинг со стороны вышестоящих органов выполнения контрольных показателей качества деятельности органов местного самоуправления и применение мер финансового поощрения тех муниципальных образований, которые демонстрируют наилучшие результаты.
Один из методов реализации полномочий органов местного самоуправления - заключение муниципальных правовых договоров с теми или иными участниками экономической деятельности, их объединениями. Данные договоры являются важной формой координации деятельности субъектов экономических процессов на территории муниципального образования. К их числу относятся инвестиционные соглашения, соглашения о взаимодействии и сотрудничестве и другие.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере тарифного регулирования
Полномочия, органов местного самоуправления в сфере тарифного регулирования, которыми их наделяет законодательство Российской Федерации, подразделяются на две группы:
1) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
2) установление тарифов на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством, независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих данные услуги.
В первом случае полномочия органов местного самоуправления производны от прав муниципального образования как собственника имущества. В данном качестве муниципальное образование самостоятельно определяет производственную и финансовую деятельность создаваемых им юридических лиц, в том числе в части ценообразования .
Вместе с тем реализация органами местного самоуправления указанного права подпадает под ряд ограничений и изъятий.
Прежде всего она не должна ограничивать конституционные права граждан на бесплатное представление услуг, оказываемых в соответствии с государственными стандартами муниципальными учреждениями образования и здравоохранения. Данные учреждения вправе оказывать платные услуги, но исключительно за рамками гарантированного государством их бесплатного объема.
Некоторые услуги, оказываемые в том числе муниципальными организациями, подлежат государственному тарифному регулированию. Органы местного самоуправления либо не вправе их регулировать вообще (если фиксированный тариф устанавливается уполномоченным государственным органом), либо регулируют данные тарифы строго в границах их предельных значений или по методике, определенной уполномоченным государственным органом. Перечень соответствующих услуг определен постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от 7 марта 1995 г. № 239.
Данный перечень включает в себя, в частности, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). В связи с этим тарифы на услуги муниципальных предприятий пассажирского транспорта, играющих ключевую роль в транспортном обслуживании населения в границах муниципальных образований, устанавливаются в соответствии с решениями органа тарифного регулирования субъекта Российской Федерации.
Следует подчеркнуть одну немаловажную деталь. В п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что случаи, в которых право органов местного самоуправления устанавливать тарифы муниципальных организаций ограничивается, должны определяться исключительно федеральными законами. В то же время многие услуги подлежат тарифному регулированию федеральными или региональными органами исполнительной власти на основании подзаконного акта - уже упомянутого постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239. В этой связи в практике регулирования, например, тарифов на услуги пассажирского транспорта распространена схема, при которой орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяет предельные значения тарифа или уровня его изменения, конкретная величина тарифа устанавливается органом местного самоуправления.
Федеральное законодательство содержит и иного рода изъятие из компетенции органов местного самоуправления по регулированию тарифов муниципальных организаций, т.е. предоставляет некоторым типам муниципальных учреждений право полной самостоятельности в определении цен на свои услуги. Так, в соответствии со ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов, распространяющиеся на организации независимо от их формы собственности, связаны, главным образом, с функционированием коммунального комплекса и предоставлением жилищно-коммунальных услуг населению. В данной части основополагающими законодательными актами, закрепляющими компетенцию органов местного самоуправления, являются Жилищный кодекс РФ и Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ организацией коммунального комплекса признается юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Тарифное регулирование - широкий по объему прав и обязанностей механизм, который выходит за рамки только установления тарифа, охватывая регулирование и планирование развития всего коммунального сектора муниципальной экономики.
К числу базовых полномочий в данной сфере относится утверждение в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Органы местного самоуправления также утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры и регулируют:
- тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры;
- тарифы организации коммунального комплекса на подключение;
- надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса;
- надбавки к ценам (тарифам) для потребителей услуг организаций коммунального комплекса, направляемые на финансирование инвестиционных программ данных организаций. Органы местного самоуправления вправе вводить указанные надбавки даже в отношении тех услуг, цены (тарифы) на которые регулируются государственными органами (например, на тарифы энергоснабжающих организаций).
Право органов местного самоуправления устанавливать собственно цены (тарифы) на услуги организаций коммунального комплекса определяется двумя факторами: видом услуги и долей потребителей соответствующего муниципального образования в общем объеме услуг организации. Данное право распространяется на услуги водоснабжения, канализации (водоотведение и очистка сточных вод) и вывоза (утилизации) твердых бытовых отходов при условии, что потребители муниципального образования потребляют более 80% услуг соответствующей организации коммунального комплекса (если эта доля менее 80%, тариф устанавливается органом субъекта РФ).
Полномочиям по установлению тарифа на услуги организаций коммунального комплекса сопутствует ряд прав, включающих:
- согласование производственных программ организаций коммунального комплекса;
- утверждение технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;
- утверждение технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
- участие в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;
- заключение с организациями коммунального комплекса договоров в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющих условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;
- осуществление мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ;
- выдача предписаний, обязательных для исполнения организациями коммунального комплекса;
- получение информации у организаций, коммунального комплекса, предусмотренной законодательством.
Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет полномочия по тарифному регулированию организаций коммунального комплекса за органами местного самоуправления поселений. Однако, учитывая сложность и новизну данной работы, которую крайне сложно квалифицированно выполнить вновь создаваемым местным органам поселений, в ст. 17 Закона специально оговаривается возможность делегирования на основании соглашений указанных полномочий районным органам. Многие муниципальные образования воспользовались такой возможностью уже в начале 2006 г.
Кроме тарифов на коммунальные услуги органы местного самоуправления регулируют размер платы за жилое помещение. Данное полномочие в соответствии со ст. 159 Жилищного кодекса РФ распространяется на плату за пользование жилым помещением, плату за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и плату за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом.
Регулирующие органы муниципальных образований самостоятельно определяют методику формирования платы за жилое помещение и тарифов на коммунальные услуги, но при этом должны руководствоваться принципами, заложенными Федеральным законом № 210-ФЗ, а также постановлением Правительства РФ «Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» от 17 февраля 2004 г. № 89, в частности, обеспечивать:
- баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и (или) оказывающих коммунальные услуги, и потребителей;
- доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;
- компенсацию экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;
- открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;
- раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.
В качестве методов регулирования могут применяться методы:
- установления фиксированных тарифов исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг регулируемой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации, предусматривающих улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры;
- установления предельных тарифов, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности регулируемой организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;
- индексации установленных тарифов в случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).
В процессе регулирования тарифов могут использоваться различные сочетания вышеназванных методов тарифного регулирования.
Закон устанавливает следующие периоды действия тарифов и надбавок:
- тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса - не менее одного года и в рамках срока реализации производственной программы организации коммунального комплекса;
- тарифов организаций коммунального комплекса на подключение и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - не менее трех лет каждый и в рамках сроков реализации их инвестиционных программ (этапов их инвестиционных программ);
- тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры - не менее одного года;
- надбавки к ценам (тарифам) для потребителей - в рамках срока реализации данной инвестиционной программы (ее этапа).
В период действия надбавки для потребителей по решению представительного органа муниципального образования может производиться изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей в связи с утверждением новых инвестиционных программ и (или) в связи с окончанием сроков реализации инвестиционных программ. При этом данное изменение размера надбавки для потребителей производится с учетом обеспечения финансовых потребностей организаций коммунального комплекса, необходимых для реализации как действующих инвестиционных программ, так и новых инвестиционных программ.
Изменение (увеличение или уменьшение) размера надбавки для потребителей может производиться не чаще одного раза в год.
Досрочный пересмотр тарифов и надбавок возможен исключительно по основаниям, предусмотренным законом. К ним, в частности, относятся:
- объективное изменение условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющее на стоимость товаров и услуг этой организации;
- нарушение организацией коммунального комплекса утвержденной производственной программы, выявленное по результатам мониторинга выполнения этой программы;
- предписания уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации или ее субъекта;
- вступившее в законную силу решение суда .
При установлении тарифов и надбавок к тарифам на коммунальные услуги, размера платы за жилое помещение должны соблюдаться предельные индексы их максимально возможного изменения. По субъектам Российской Федерации средние индексы ежегодно (до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта закона о федеральном бюджете) устанавливаются Федеральной службой по тарифам, по муниципальным образованиям - органами тарифного регулирования субъектов РФ.
На практике в связи с применением указанного требования возникло немало спорных ситуаций.
Федеральная служба по тарифам письмом от 6 февраля 2006 г. № СН-503/12, разъясняющим порядок применения устанавливаемых ею предельных индексов, уточнила, что рост совокупного платежа каждого гражданина по сумме жилищных и сумме коммунальных услуг не может превышать предельных индексов, установленных для субъекта РФ. Такая позиция вступила в противоречие с решениями органов тарифного регулирования многих субъектов РФ, в которых при соблюдении среднеустановленного уровня платежей на уровне, определенном ФСТ России, предельные индексы по некоторым муниципальным образованиям превысили средний индекс. В результате данные акты стали предметом рассмотрения соответствующих дел в судах.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере развития предпринимательства
Коммерческое производство товаров, работ, услуг и (или) их реализация, т.е. все то, что охватывается понятием «предпринимательство», является стержнем, главным импульсом деловой активности на территории муниципального образования, повышения уровня занятости , заработной платы , обеспечения потребностей территории в материальных благах , услугах. Его следствие - вовлечение в экономический оборот земельных ресурсов , собственности, поступление в местный бюджет соответствующих доходов, повышение качества жизни населения. Отсюда прямая заинтересованность органов местного самоуправления в развитии предпринимательства на территории муниципального образования.
Стимулирование этого развития осуществляется в различных направлениях и формах. Строя дороги, инженерные коммуникации, обеспечивая транспортное сообщение, поддерживая необходимую социальную инфраструктуру, органы местного самоуправления обустраивают территорию, делая ее привлекательной для прихода инвестора, удобной для развития предпринимательства.
При этом инвестиционно привлекательный климат складывается из множества факторов - это доступность земельных участков, строительных площадок, объектов муниципальной недвижимости для предпринимателей , доступность и прозрачность процедур их предоставление; вовлечение субъектов предпринимательской деятельности в диалог и координационные связи с органами власти, и совместная выработка и реализация решений, затрагивающих интересы бизнеса.
Предпринимательская деятельность разнообразна в своих проявлениях, ее особая разновидность - малое предпринимательство. Очень важный аспект малого бизнеса - социальный. Во-первых, выражается в вовлечении в него достаточно широких слоев населения, прежде всего местного, что особенно важно для интересов муниципалитета. Во-вторых, именно малый бизнес является поставщиком основного спектра услуг, обеспечивающих основные бытовые нужды и потребности населения, т.е. речь идет о торговле, общественном питании, бытовом обслуживании. Поэтому создание условий для развития этих видов предпринимательской деятельности прямо отнесено законом к вопросам местного значения.
Признаки субъектов малого предпринимательства закреплены в Федеральном законе «О государственной поддержке развития малого предпринимательства» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ. В соответствии со ст. 3 к ним отнесены коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%, доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25%, а средняя численность работников за отчетный период не превышает следующих предельных уровней (малые предприятия):
- в промышленности - 100 человек; в строительстве - 100 человек; на транспорте - 100 человек;
- в сельском хозяйстве - 60 человек; в научно-технической сфере - 60 человек; в оптовой торговле - 50 человек;
- в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек;
- в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности - 50 человек.
Под субъектами малого предпринимательства понимаются также физические лица , занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Очень важным инструментом регулирования предпринимательской деятельности со стороны муниципального образования является налоговое регулирование в рамках специального налогового режима в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, который, главным образом, затрагивает интересы именно малого бизнеса.
В соответствии со ст. 346.26 Налогового кодекса РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности может применяться по решениям представительных органов муниципальных районов, городских округов, законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в отношении следующих видов предпринимательской деятельности:
- оказания бытовых услуг, их групп, подгрупп, видов и (или) отдельных бытовых услуг, классифицируемых в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению;
- оказания ветеринарных услуг;
- оказания услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств;
- оказания услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках;
- оказания автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов, осуществляемых организациями и индивидуальными предпринимателями, имеющими на праве собственности или ином праве (пользования, владения и (или) распоряжения) не более 20 транспортных средств, предназначенных для оказания таких услуг;
- розничной торговли, осуществляемой через магазины и павильоны с площадью торгового зала не более 150 м по каждому объекту организации торговли. Для целей настоящей главы розничная торговля, осуществляемая через магазины и павильоны с площадью торгового зала более 150 м по каждому объекту организации торговли, признается видом предпринимательской деятельности, в отношении которого единый налог не применяется;
- розничной торговли, осуществляемой через киоски, палатки, лотки и другие объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов, а также объекты нестационарной торговой сети;
- оказания услуг общественного питания, осуществляемых через объекты организации общественного питания с площадью зала обслуживания посетителей не более 150 квадратных метров по каждому объекту организации общественного питания.
- оказания услуг общественного питания, осуществляемых через объекты организации общественного питания, не имеющие зала обслуживания посетителей;
- распространения и (или) размещения наружной рекламы ;
- распространения и (или) размещения рекламы на автобусах любых типов, трамваях, троллейбусах, легковых и грузовых автомобилях, прицепах, полуприцепах и прицепахроспусках, речных судах;
- оказания услуг по временному размещению и проживанию организациями и предпринимателями, использующими в каждом объекте предоставления данных услуг общую площадь спальных помещений не более 500 м;
- оказания услуг по передаче во временное владение и (или) пользование стационарных торговых мест, расположенных на рынках и в других местах торговли, не имеющих залов обслуживания посетителей.
К компетенции органов местного самоуправления относится установление корректирующего коэффициента К2 базовой доходности, исходя из которой рассчитывается сумма налога. Данный коэффициент должен учитывать совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, фактический период времени осуществления деятельности, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и иные особенности.
Во многом реальная доходность малого бизнеса обусловлена уровнем покупательского спроса , доходов населения территории, иными особенностями, свойственными для данного конкретного муниципального образования. Поэтому неадекватное установление корректирующего коэффициента может попросту вытеснить бизнес с территории, что в конечном итоге будет иметь негативные последствия не только фискального, но и социального характера.
Все большее значение для успешного развития малого бизнеса, особенно в инновационной сфере, приобретает создание организационной инфраструктуры поддержки предпринимательства, упрощающей доступ к аренде недвижимости, финансовым услугам, предоставляющей помощь в вопросах бизнес-планирования , защиты интеллектуальной собственности , бухгалтерского учета . Эффективной и уже апробированной формой создания такого рода инфраструктурных институтов, являются так называемые бизнес-инкубаторы.
В законодательстве под бизнес-инкубаторами понимаются организации, созданные для поддержки предпринимателей на ранней стадии их деятельности путем предоставления в аренду помещений и оказания консультационных, бухгалтерских и юридических услуг. Развитие сети бизнес-инкубаторов в России является предметом совместных программ федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимым условием выделения средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию зданий для размещения в них бизнес-инкубаторов является долевое финансирование этих расходов региональными и местными бюджетами. Стоит отметить, что на родине бизнес-инкубаторов, в США, именно муниципальные бюджеты были и остаются главным источником финансирования их создания.
Первой же ступенью создания инфраструктуры поддержки малого предпринимательства могут быть создаваемые и действующие при содействии местных органов власти консультационные пункты, где начинающие предприниматели могут получить квалифицированную помощь.
Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных формах поддержки малого предпринимательства, предусмотренных законодательством, включая: поддержку субъектов малого предпринимательства, производящих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта ; развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства; создание и развитие инфраструктуры поддержки малых предприятий в научно-технической сфере.
Контрольные вопросы
- Из каких элементов складывается компетенция органов местного самоуправления в сфере экономического развития?
- Какими полномочиями наделены органы местного самоуправления в сфере тарифного регулирования?
- Каким образом органы местного самоуправления могут способствовать развитию предпринимательства?
Решите казусы
Постановлением главы городской администрации утверждена муниципальная целевая программа поддержки развития легкой промышленности на территории города. Прокурором города данное постановление было опротестовано по мотивам несоответствия п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г., согласно которому принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Представитель администрации города, обосновывая правомерность изданного акта, сослался на утвержденное городским советом положение о муниципальных целевых программах, согласно которому утверждение краткосрочных целевых программ (на срок не более двух лет) относится к компетенции исполнительного органа местного самоуправления, а долгосрочных (на срок более двух лет) - к компетенции представительного органа. По мнению администрации города, данное положение полностью соответствует ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой к компетенции представительных органов власти относится принятие только долгосрочных целевых программ. Выразите ваше мнение по существу возникшего спора.
В целях обеспечения сохранности и вовлечения в хозяйственный оборот бесхозяйного имущества главой сельской администрации была создана комиссия по обследованию и передаче на баланс муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства брошенной водонапорной башни и водопровода, ранее принадлежавших колхозу «Рассвет». На основании акта комиссии указанные объекты были признаны муниципальной собственностью и переданы на баланс МУП ЖКХ. В суд поступил иск ЗАО «Рассвет» к сельской администрации об истребовании названного имущества из чужого незаконного владения.
Какой исход возникшего судебного спора, на ваш взгляд, наиболее вероятен?
Решением городского совета на территории города созданы три особые экономические зоны «развития предпринимательства». В соответствии с данным решением все хозяйствующие субъекты, осуществляющие инвестиции в строительство на территории данных зон, полностью освобождались от уплаты земельного налога, зачисляемого в городской бюджет. Дайте правовую оценку указанному решению.
Решением районного совета «О муниципальном заказе», в целях содействия развитию малого предпринимательства на территории муниципального района, предусмотрено обязательное размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере двадцати процентов общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд района путем проведения торгов, участниками которых являются такие субъекты. ОАО «Восход» направило в Федеральную антимонопольную службу заявление с жалобой на данное решение, как ограничивающее конкуренцию и создающее необоснованные преференции для определенной группы хозяйствующих субъектов. Насколько правомерно применение подобной меры поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования?
Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству решения сельского совета об установлении размера платы граждан за коммунальные услуги на год в связи с тем, что рост тарифов составил 131% и превысил установленный для области предельный уровень роста тарифов в размере 129%. Представитель сельского совета с данным заявлением не согласился, сославшись на постановление администрации области «Об установлении предельных индексов размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги на год», которым в среднем по области выдержан предельный роста тарифов в размере 129%, но по отдельным поселениям варьируется от 116 до 131% (в том числе по данному сельскому поселению - 131%), что не противоречит Федеральному закону «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ. Решите дело.
Согласно ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-I культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.
Реализация права на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям во многом зависит от того, насколько население обеспечено услугами учреждений культуры - библиотек, театров, концертных залов, музеев, картинных галерей, кинотеатров, насколько многообразны эти учреждения культуры по характеру деятельности (драматические, музыкальные, детские театры, государственные и муниципальные библиотеки, библиотеки предприятий, учреждений, организаций и др.), форме собственности и т. д.
Создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальных образованиях всегда относилось к вопросам местного значения, ответственность за реализацию которых возлагается на органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления разных видов муниципальных образований вправе решать разные вопросы местного значения в области культуры. Наибольший объем полномочий в этой сфере принадлежит поселениям и городским округам (табл. 18).
Дополнительные права по осуществлению деятельности в рассматриваемой сфере перечислены в ст. 14 , 15" и 16" Федерального закона № 131-ФЗ (табл. 19).
В соответствии со ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры относятся:
- - организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
- - создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного
Вопросы местного значения в области культуры для разных видов муниципальных образований*
Таблица 18
|
Муниципальные районы (ст. 15) |
Городские округа (ст. 16) |
|
|
11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения |
19) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов |
16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа |
|
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры |
19") создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры |
17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры |
|
13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения,расположенных на территории поселения |
18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа |
* Нумерация пунктов приводится в соответствии с текстом ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
Окончание табл. 18
|
Городские, сельские поселения (ст. 14) |
Муниципальные районы (ст. 15) |
Городские округа (ст. 16) |
|
13") создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении |
19 2) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района |
17 1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе |
|
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения |
20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения |
|
|
17) формирование архивных фондов поселения |
16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений |
22) формирование и содержание муниципального архива |
Глава 16. Полномочия в социально-культурной сфере
Дополнительные права разных видов муниципальных образований в области культуры, не отнесенные к вопросам местного значения*
§ 2. Полномочия в сфере культуры
Таблица 19
|
Городские, сельские поселения (ст. 14 1) |
Муниципальные районы (ст. 15") |
Городские округа (ст. 16") |
|
1) создание музеев поселения |
1) создание музеев муниципального района |
1) создание музеев городского округа |
|
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения |
4) создание условий для осуществления деятельности,связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района |
6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа |
|
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения |
5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района |
7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа |
* Нумерация пунктов приводится в соответствии с текстом ст. 14 1 , 15 1 и 16 1 Федерального закона № 131-ФЗ.
наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:
- - организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
- - создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
- - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.
К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся:
- - организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
- - создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
- - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
- - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.
В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Услуги по организации досуга и обеспечению массового отдыха населения традиционно оказывают учреждения культуры.
Под организацией культуры в соответствии с Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства понимается организация, созданная учредителем для осуществления культурной деятельности некоммерческого характера, финансируемая им полностью или частично и пользующаяся имуществом учредителя на праве оперативного управления. В п. 8 указанного Положения сказано, что деятельность организаций культуры направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению в различных формах и видах.
Органы местного самоуправления могут выступать учредителями организаций культуры (ст. 41 Основ законодательства Российской Федерации о культуре). Муниципальные организации культуры традиционно представлены:
- - библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные системы;
- - клубами различных типов (дома и дворцы культуры, сельские клубы, центры культуры и досуга, национально-культурные центры, дома народного творчества, дома ремесел, дома фольклора, молодежные культурные центры, передвижные центры культуры и досуга);
- - краеведческими и мемориальными музеями;
- - детскими школами искусств, музыкальными, художественными и хореографическими школами;
- - парками культуры и отдыха;
- - кинотеатрами и киноконцертными залами;
- - выставочными залами и галереями;
- - муниципальными творческими коллективами .
По итогам всероссийского мониторинга досуговых предпочтений населения в муниципальных образованиях учреждения культуры позиционируются как центры информации, общения и социальных инициатив. Из выделенных на основании репрезентативной выборки опрошенных 87% считают муниципальные учреждения культуры основным источником культурной деятельности и организации досуга.
Полномочия муниципальных образований в сфере культуры могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения (ст. 4 названного Закона):
- - объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историке-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;
- - объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта РФ;
- - объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.
Согласно ст. 9 3 названного Закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:
- 1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
- 2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;
- 3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.
Органы местного самоуправления вправе воспользоваться нормами ст. 59 названного Закона, которая позволяет придать поселению статус исторического. Историческими поселениями являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» музей - это некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций.
Органы местного самоуправления могут создавать музеи. При этом следует отметить, что за органами местного самоуправления закрепляется именно право на создание музеев, это право выделено в отдельный пункт, а не помещено наряду с вопросами местного значения, решение которых обязательно на муниципальном уровне. Следовательно, в отличие от органов государственной власти на органы местного самоуправления обязанность по созданию музеев не возлагается.
С декабря 2006 г. органы местного самоуправления наделены правами по созданию условий для реализации прав местных национально-культурных автономий, по содействию национальнокультурному развитию народов и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального образования.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» 1 национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения.
Национально-культурная автономия имеет права (ст. 4 названного Закона):
- - получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;
- - обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;
- - создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;
- - сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
- - следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;
- - создавать частные образовательные организации и научные организации, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- - участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;
- - устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.
Федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сферах образования и культуры.
Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей.
Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. В настоящее время в России насчитывается 17 федеральных, 175 региональных и 371 местная национально-культурная автономия . Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании (сходе) гражданами РФ, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной национальнокультурной автономии наряду с гражданами РФ могут выступать зарегистрированные общественные объединения граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления в соответствии с муниципальными правовыми актами вправе оказывать поддержку местным национально-культурным автономиям за счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве вопроса местного значения предусматривается создание условий для массового отдыха и благоустройство мест массового отдыха. Создание условий может означать как создание услуги на территории муниципального образования, так и ее закупку у государственных или частных учреждений культуры.
Под созданием условий для массового отдыха понимается система мер, предпринимаемых органами местного самоуправления, направленных на удовлетворение потребностей населения в спортивных, культурных, развлекательных мероприятиях, носящих массовый характер, а также в организации свободного времени жителей города. В комплекс мер входят:
- - мониторинг потребностей населения в массовом отдыхе;
- - управление деятельностью муниципальных организаций в области организации массового отдыха;
- - придание территориям города статуса мест массового отдыха;
- - обустройство мест массового отдыха;
- - подготовка рекомендаций при разработке генерального плана города с учетом сохранения и развития мест массового отдыха;
- - пропаганда здорового образа жизни;
- - принятие муниципальных целевых программ в области развития массового отдыха;
- - иные меры.
Под организацией обустройства мест массового отдыха понимается комплекс благоустроительных, организационных, природоохранных и иных работ, направленных на организацию массового отдыха.
В целях организации обустройства мест массового отдыха органы местного самоуправления города в пределах своей компетенции:
- - формируют и размещают муниципальный заказ;
- - содействуют привлечению инвестиций в обустройство мест массового отдыха;
- - обеспечивают на территории мест массового отдыха предоставление услуг розничной торговли, общественного питания, услуг по проведению спортивно-зрелищных мероприятий, услуг учреждений культуры (проведение театрализованных праздников, массовых гуляний, карнавалов, концертных программ, дискотек на открытых площадках, новогодних елок и т. п.), иных услуг развлекательного характера (аттракционы и др.);
- - организуют работу транспорта;
- - обеспечивают общественную безопасность в местах массового отдыха;
- - содействуют самоорганизации граждан в целях массового отдыха;
- - обеспечивают обустройство мест массового отдыха иным образом.
Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ. Право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается:
- - созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания;
- - многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» 1 библиотека - информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам.
Органы местного самоуправления могут выступать учредителями библиотек. Учредитель библиотеки финансирует ее деятельность и осуществляет контроль за этой деятельностью в соответствии с действующим законодательством, а также назначает на должность руководителя библиотеки. Учредитель библиотеки не вправе вмешиваться в творческую деятельность библиотеки, за исключением случаев, предусмотренных ее уставом и действующим законодательством.
На основании ст. 3 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» муниципальный архив - структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое этим органом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда РФ, а также других архивных документов.
К полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся (ст. 4 названного Закона):
- 1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов: а) органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек; б) муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений;
- 2) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов РФ, иных муниципальных образований.
Органы местного самоуправления муниципального района, городского округа могут наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.
СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
Возможно, будет полезно почитать:
- Аббатство - это католический монастырь ;
- Самые распространенные расклады ;
- Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
- К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
- Основные характеристики марса ;
- Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
- Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
- Журавль толкование сонника ;