Владение пользование распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность: владение пользование и распоряжение муниципальной собственностью

Экономическое обеспечение является существенной составной частью местного самоуправления. В Европейской Хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям». Требование соразмерности объема материальных и финансовых средств объему полномочий является ключевым условием эффективного осуществления органами местного самоуправления своих функций.

Гражданским кодексом РФ (ГК РФ) установлено, что имущество , принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью . В состав муниципальной собственности входят: 1) средства местного бюджета, 2) движимое и недвижимое имущество, 3) муниципальные предприятия и учреждения, 4) имущественные права.

Правомочие владения – юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над имуществом. Правовым основанием владения могут быть: договор купли-продажи, решение о передаче объекта в муниципальную собственность в процессе разграничения объектов государственной собственности, свидетельство о праве собственности на землю и т.д. Практика показывает, что в органах МСУ зачастую отсутствуют документы, подтверждающие основания возникновения права муниципальной собственности на имущество.

Правомочие пользования – юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в ходе ее личного или производственного потребления. Именно муниципальное образование получает выгоду в том или ином виде от использования муниципальной собственности.

Правомочие распоряжения – юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи (продать, сдавать в аренду, залог, дарить).

Права и обязанности органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения; «владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности», порядком МО и решениями представительного органа МСУ

Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, решения основных задач жизнеобеспечения населения. Использование муниципальной собственности должно обеспечивать возможность оказания услуг населению, в том числе функционирование муниципальных учреждений, оказывающих эти услуги, получение дополнительных доходов в местный бюджет и снижение расходов бюджета на решение вопросов местного значения.

К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления ФЗ № 131 относит определение порядка:

– управления и распоряжения муниципальным имуществом;

– принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

Данные вопросы должны регулироваться соответствующими положениями, утверждаемыми решениями представительных органов МСУ.

Муниципальное образование отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ему на праве собственности имуществом, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Имущественные права – это обеспеченные ценными бумагами, либо иными допустимыми законом способами права их обладателя на получение определенных имущественных благ. Имущественные права отличаются от имущества тем, что представляют не саму вещь, а лишь определенное право на вещь или доход от ее использования.

ФЗ № 131 конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. Общий подход состоит в том, что в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти . Имущество, предназначенное для коммерческого использования, должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ним иные сделки.

Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

В собственности муниципальных образований может находиться а) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, б) осуществления отдельных государственных полномочий , переданных органам местного самоуправления, а также в) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений . В ФЗ-№ 131 приводится перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов, а также устанавливаются нормы, определяющие порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.

Разграничение муниципальной собственности решается путем определения состава имущества , которое может находиться в муниципальной собственности, и механизмом передачи государственной собственности в муниципальную.

В соответствии с ФЗ № 131 расширяются полномочия муниципальных поселений . Теперь, после разграничения муниципальной собственности и наделения их имуществом, они смогут самостоятельно распоряжаться своей собственностью: отчуждать её, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами . При этом доход от использования и приватизации муниципального имущества поступает в соответствующий местный бюджет .

Особо надо остановиться на муниципальном жилищном фонде как объекте муниципальной собственности. До настоящего времени в большинстве муниципальных образований жилые дома с приватизированными квартирами считаются объектами муниципальной собственности. Это не соответствует действующему законодательству. В соответствии со ст. 290 ГК РФ собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дому, несущие конструкции дома, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами квартиры. Таким образом, дом с приватизированными квартирами не может считаться объектом муниципальной собственности. В таком доме у муниципального образования в собственности находится только доля этого имущества, пропорциональная площади муниципальных квартир в этом доме.

В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными являются три правовых режима (ст. 215 ГК РФ): 1) хозяйственное ведение, 2) оперативное управление, 3) режим муниципальной казны .

Субъектами права хозяйственного ведения являются только муниципальные унитарные предприятия (МУП). Учредитель МУП – муниципальное образование, которое наделяет муниципальное унитарное предприятие необходимым имуществом. МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определенных в соответствии с ГК РФ. Возможность и порядок отчуждения имущества, находящегося в хозяйственном ведении самим унитарным предприятием, регулируется законодательством и уставом предприятия и имеет ряд ограничений.

Прекращение права хозяйственного ведения в соответствии с нормами ГК РФ возможно в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника при ликвидации предприятия и уменьшении уставного фонда.

Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия – коммерческие организации, основной целью которых является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации, созданные собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые этим собственником. Учреждение не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов МСУ не допускается, кроме исполнения функций учредителя.

Третий правовой режим – нахождение имущества в муниципальной казне . Имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального образования . Собственник может любым не запрещенным законом способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны. Управление имуществом казны могут осуществлять не только органы МСУ, но и доверительный управляющий, или специально созданное для осуществления управленческих функций учреждение.

1. Что является муниципальной собственностью?

2. Что входит в состав муниципальной собственности?

3. Что составляет «содержание права собственности»?

4. Что такое «правомочие владения»?

5. Что может быть правовым основанием владения?

6. Что такое «правомочие пользования»?

7. Что такое «правомочие распоряжения»?

8. Для чего служит муниципальная собственность?

9. Какой закон определяет исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления и что он определяет?

10. Что такое «Имущественные права»?

11. Какой общий подход к определению «имущество» по закону?

12. Что могут делать с имуществом органы местного самоуправления от имени муниципального образования?

13. Куда поступает доход от использования и приватизации муниципального имущества?

14. Что является субъектамиправа хозяйственного ведения?

15. Когда возможно прекращение права хозяйственного ведения?

Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом, которым посвящена ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, составляют содержание права собственности, закрепленное в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.

Собственник согласно этой статье Кодекса вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам и передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.

Таким образом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Тем не менее в определенных случаях Федеральный закон N 131-ФЗ такое их право предполагает применительно к малым поселениям с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Здесь решают вопросы местного самоуправления на сходе граждан. Эти вопросы могут включать и распоряжение собственностью поселения. Во всяком случае, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа, сход определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности данного поселения (ст. 25 и 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Имея в виду эту ситуацию, можно сделать вывод, что население в сравнительно небольших поселениях, в которых проживает более 100 человек, тоже может пользоваться правом владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. указывалось, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляет население непосредственно. В Законе N 131-ФЗ этого правила нет, но нет и запрета на то, чтобы население муниципальных образований, будучи собственником по закону, имело отношение к решению вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Надо полагать, это - одна из существенных особенностей права муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, как упоминалось выше, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Муниципальные предприятия создаются в качестве унитарных предприятий двух видов: унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (в том числе казенных предприятий).

Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако они не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами местного самоуправления. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.

Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.

Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия:

принимает решение о создании унитарного предприятия;

определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции, и осуществляет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.

Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных правомочий вправе:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Эту норму можно понимать так, что если предприятие или учреждение входит в состав муниципальной собственности, независимо от того, находится ли оно в непосредственном распоряжении муниципалитета или передано в постоянное или временное пользование юридическим или физическим лицам, тарифы на его услуги устанавливают органы местного самоуправления. Однако Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", принятый в декабре 2004 г., по сути, изменил этот подход. Как указывалось выше, уровень регулирования тарифов поставили в зависимость не от формы собственности предприятий, оказывающих услуги, а от видов этих услуг.

Тарифная политика, по сути, должна решать две главные задачи. Первая связана с обоснованностью устанавливаемых цен на услуги, причем обоснованность предполагает включение в стоимость услуг не только издержек на содержание и эксплуатацию предприятий, поставляющих услуги, но и на их развитие. Вместе с тем обоснованные тарифы - это тарифы, предполагающие "умеренную норму прибыли" поставщиков услуг, не выделяющуюся резко относительно средних доходов бизнеса в данной сфере хозяйствования. Попытки произвольного повышения тарифов поставщиками услуг, если пока они являются монополистами, должны пресекаться.

Вторая задача заключается в обеспечении мер социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей услуг, которые не в состоянии их оплатить. Эта задача может быть разрешена, если применяемая ныне система адресных субсидий будет отрегулирована так, чтобы помощь оказывалась своевременно, и именно тем, кому она действительно нужна. Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" в общем плане отражает эти задачи.

Практика осуществления законодательства показывает, что, несмотря на различные меры, направленные на повышение эффективности работы муниципальных унитарных предприятий (МУПов), их деятельность не дает тех результатов, на которые рассчитывают органы местного самоуправления. Муниципальные унитарные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, а тем более на праве оперативного управления (хотя последних значительно меньше, чем первых) весьма ограничены в хозяйственном маневре, во многом зависят от воли собственника и мало подвижны в поисках лучших методов работы. Их работа нередко приводит к кризисам, что особенно характерно для практики МУПов, действующих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В капитальном ремонте нуждается 55% жилых домов России. На это требуется 3 трлн. руб.

Значительная доля этих домов входит в муниципальный жилой фонд. От 30 до 70% коммунальных сетей требуют замены или модернизации. Кредиторский долг отрасли составляет свыше 300 млрд. руб., 60% предприятий ЖКХ являются банкротами.

Конечно, дело не только в негодной системе организации управления. Ситуация складывалась десятилетиями. Жилищно-коммунальное хозяйство, будучи государственным, слишком долго находилось на обочине забот о нем собственника. Преобразование государственных предприятий в муниципальные не принесло успеха. Руководители и работники МУПов не заинтересованы в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Ведь их предприятия - монополисты в своей сфере деятельности. Органы местного самоуправления, создавая МУПы, выступают, с одной стороны, в качестве учредителя предприятия, с другой - в качестве органов, ответственных за реализацию значимых социальных функций, осуществление которых возлагается ими на предприятие, и во многих случаях - как органы, дотирующие деятельность этого предприятия.

Существует мнение, что в соответствии с гражданским законодательством муниципальные образования и до издания Федерального закона N 131-ФЗ вправе были создавать не только муниципальные унитарные предприятия, но и хозяйственные организации (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), а также действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере. Однако если обратиться к гражданскому законодательству, вряд ли можно сделать этот вывод. В статье 66 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей основные нормы о хозяйственных обществах и товариществах, записано: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. В статье 10 Федерального закона "Об акционерных обществах" определено, что органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами. В статье 7 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" также определено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками такого общества, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в соответствии с подходом законодателя муниципалитеты не вправе были участвовать в хозяйственных обществах, пока этот запрет не нейтрализован специальным федеральным законом. Таким законом стал Федеральный закон N 131-ФЗ. Только после его появления у органов местного самоуправления возникла возможность использования прогрессивных организационно-правовых форм хозяйствования.

В части 4 ст. 51 Закона сказано о том, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ в том числе межмуниципальных; в ч. 4 ст. 8 устанавливается, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.

Наиболее радикальное средство, которым муниципалитеты кое-где уже пользуются применительно к действующим муниципальным унитарным предприятиям, - это их приватизация. Выше отмечалось, что муниципальные унитарные предприятия создаются, в частности, при необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Если такой необходимости нет, должны создаваться предприятия частной формы собственности - по общему правилу они более эффективны, чем МУПы.

Для обеспечения эффективного использования имущества (если оставлять его в муниципальной собственности), для повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, может использоваться форма концессионных соглашений, когда одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Как указывается в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях", концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из указанного Закона или существа концессионного соглашения.

Сторонами концессионного соглашения являются: муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Распоряжение, пользование, владение муниципальным имуществом предполагает возможность сдачи его в аренду, т.е. в пользование физическим или юридическим лицам за плату. В аренду может сдаваться муниципальное имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также входящее в состав муниципальной казны.

Арендодателем муниципального имущества от имени муниципального образования обычно выступает орган администрации муниципального образования по управлению муниципальным имуществом. Арендодателем муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального предприятия, выступает само муниципальное предприятие. Арендодателем по договорам аренды движимого имущества муниципального предприятия, находящегося в его самостоятельном распоряжении, выступает муниципальное предприятие.

Арендаторы обязаны сами пользоваться арендуемым имуществом в соответствии с условиями договора аренды и выполнять все обязательства, взятые на себя по договору аренды. Передача муниципального имущества в субаренду допускается лишь с согласия арендодателя. Одновременно с заключением договора аренды здания или сооружения арендатором заключается договор о передаче в пользование части земельного участка, которая занята этим зданием или сооружением и необходима для его использования.

Муниципальные нежилые помещения (здания, сооружения) могут быть предоставлены в аренду, во-первых, в общем порядке, т.е. на основании поступивших в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом заявлений, когда критериями отбора одновременно являются: дата поступления заявления и соответствие передаваемого в аренду объекта условиям, указанным в заявлении; а также наибольшее соответствие интересам муниципального образования деятельности, которую заявитель планирует осуществлять в арендуемом помещении; во-вторых, по целевому назначению, т.е. предоставление муниципальных помещений для осуществления в них заранее определенных социально-значимых для муниципального образования видов деятельности; в-третьих по заключению договора аренды путем проведения торгов (в форме аукциона или конкурса) на право аренды муниципальных помещений (зданий, сооружений).

При концессионных соглашениях или при сдаче имущества в аренду муниципальное имущество остается в руках собственника - муниципального образования, от имени которого им владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления. Приватизация предполагает смену собственника. Причем согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" используются разные ее способы, а именно:

преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

продажа муниципального имущества на аукционе;

продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа муниципального имущества на конкурсе;

продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;

продажа муниципального имущества без объявления цены;

внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Приоритеты в осуществлении приватизации муниципального имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц устанавливаются программой приватизации (см. выше).

Закон предусматривает также возможность продажи имущественного комплекса унитарного муниципального предприятия, в результате которого унитарное предприятие, его статус прекращают свое действие. Наиболее значимым из всех этих способов приватизации, с точки зрения учета реальной структуры муниципального имущества и оптимального ее использования с целью улучшения обслуживания населения, является преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Оно позволяет привлекать сторонний капитал, за счет продажи долей (пакетов акций), вести управление предприятием на коллективных началах, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия за счет введения соответствующих систем оплаты труда и, в конечном счете, расширять и улучшать услуги населению.

Заслуживает внимания мнение о том, что при создании новых муниципальных хозяйствующих субъектов или при их преобразовании должны обеспечиваться ограничение и изначальная определенность размера ответственности учредителя - муниципального образования по долгам создаваемых им субъектов. Поскольку средства муниципального образования (бюджет, имущество) являются общественным достоянием, формирующимся за счет средств налогоплательщиков, обязательным условием, подлежащим учету при создании муниципальных хозяйствующих субъектов (участии в таковых), является ограничение определенной суммой ответственности муниципального образования (как учредителя) по долгам создаваемого им юридического лица. С этой точки зрения недопустимо участие муниципальных образований в предприятиях таких организационно-правовых форм, как полные товарищества, кооперативы, участие в качестве полных товарищей в коммандитных товариществах, т.е. там, где размер ответственности изначально не ограничен конкретной суммой. В предприятиях таких организационно-правовых форм в случае недостаточности имущества самих юридических лиц участники несут ответственность в полном объеме из принадлежащего им имущества. С точки зрения ограничения ответственности, являющегося одним из важных критериев, необходимо стремиться к тому, чтобы муниципальное образование, по возможности, не несло большого риска предпринимательской деятельности. Это достигается, например, тем, что муниципальные образования могут участвовать в предприятиях только таких организационно-правовых форм, которые предусматривают ограниченную ответственность.

Возможность создания новых хозяйствующих единиц и преобразования муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества актуализирует также вопрос о разграничении имущества муниципальных образований на объекты, не подлежащие приватизации, и объекты, которые могут отчуждаться. В разных странах это разграничение проводится по-разному. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории являются исключительно муниципальной собственностью, в других - составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от объективных условий каждой страны. В конце концов, муниципалитеты сами должны решать, какие объекты передать в частную собственность и какие приобрести в собственность муниципальную. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности Закон тоже должен ставить пообъектный предел частной собственности. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" об этом идет речь в общей форме. Конкретные запреты содержаться в некоторых других федеральных законах. Например, Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) устанавливает, что муниципальное имущество, закрепленное за организациями здравоохранения, осуществляющими заготовку, переработку и хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов приватизации не подлежат.

Инициативные начала в рыночных отношениях занимают все большее место в использовании и распоряжении имуществом муниципальных образований - прежде всего городских округов. В частности, начало развиваться муниципально-частное партнерство, при котором объединяются силы и возможности, с одной стороны, органов публичной власти, а с другой - предпринимателей и коммерческих организаций. Такие примеры показывают г. Улан-Удэ, муниципалитеты Ставропольского края и др.

В Ставропольском крае даже принят в 2009 г. Закон "О государственно-властном партнерстве", предусматривающий формы участия в этом деле органов местного самоуправления.

Под государственно-частным партнерством здесь понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо Ставропольским краем и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Ставропольского края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала Ставропольского края.

Целями государственно-частного партнерства Закон определяет концентрацию материальных, финансовых ресурсов, а также привлечение средств внебюджетных источников для реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей экономики, социальной и инновационной сферах с использованием средств бюджета Ставропольского края, и (или) бюджетов муниципальных образований Ставропольского края, и (или) объектов государственной собственности Ставропольского края, и (или) объектов муниципальной собственности муниципальных образований Ставропольского края.

Задачи государственно-частного партнерства составляют: привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы; повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности; техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов; эффективное использование бюджетных средств и повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров.

В числе объектов государственно-частного партнерства находятся:

автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств;

объекты железнодорожного транспорта;

объекты трубопроводного транспорта;

аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;

объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

гидротехнические сооружения;

объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;

транспорт общего пользования;

объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, хранения сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов, включая напитки;

объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;

объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения;

объекты инновационной деятельности;

объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий;

иные объекты, необходимые для социально-экономического развития Ставропольского края и (или) муниципальных образований Ставропольского края.

Партнерство может осуществляться в формах: государственных и муниципальных контрактов; инвестиционной деятельности, в том числе в форме капитальных вложений; инвестиционных фондов (в том числе венчурных фондов); агентства инвестиций и развития; инновационной деятельности; лизинговой деятельности; концессионных соглашений; функционирования особых экономических зон; долевого участия в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций; организации со смешанной формой собственности; предоставления имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края; иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Принципами партнерства являются: взаимовыгодное сотрудничество сторон государственно-частного партнерства; свобода договорных отношений сторон государственно-частного партнерства; консолидация финансовых, материальных, организационных ресурсов; равные условия доступа хозяйствующих субъектов к участию в государственно-частном партнерстве на конкурсной основе; разделение ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях; максимальная эффективность использования средств бюджета Ставропольского края и бюджетов муниципальных образований Ставропольского края при реализации государственно-частного партнерства; прозрачность отношений по вопросам реализации государственно-частного партнерства; эффективность реализации проектов государственно-частного партнерства; публичная, общественная направленность государственно-частного партнерства.

Сторонами государственно-частного партнерства являются Ставропольский край либо Ставропольский край совместно с муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края и индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Рыночные начала все более утверждаются не только в деятельности муниципальных предприятий, но и деятельности муниципальных учреждений. Однако важно определить с учетом перспективы меру участия МСУ в рыночных отношениях. Имея в виду социальное назначение местного самоуправления, следует признать неприемлемым полный переход муниципалитетов в лоно рыночной экономики и возможное в этой связи изменение природы муниципальной собственности. Законодательство должно гибко решать проблему приватизации муниципальной собственности, учитывая при этом зарубежный опыт. Необходимо иметь в виду позицию Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за максимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий может в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов местного самоуправления. Соответственно, изменяются права муниципального образования и действующих от его имени органов местного самоуправления в отношении имущества, которым пользуются, владеют и распоряжаются эти учреждения.

Муниципальное учреждение создается от имени муниципального образования органом местного самоуправления. Оно может быть двух видов: бюджетным или казенным. В соответствии с законодательством эти учреждения имеют разный правовой статус.

Согласно Гражданскому кодексу бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Автономное муниципальное учреждение - это новое образование, правовой статус которого определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Это некоммерческая организация, создаваемая муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Имущество автономного учреждения как и бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Однако содержание этого права не такое, как у бюджетного учреждения.

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Согласно ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, в т.ч. положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, о порядке сдачи в аренду и в наем жилых и нежилых помещений, о порядке продажи муниципального имущества на конкурсах и аукционах, программы приватизации муниципального имущества и т.д.

Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой для всей страны классификации, методологической основе и программной базе. Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается комитет по управлению имуществом (далее - комитет) или иной орган.

Органы местного самоуправления могут осуществлять с объектами муниципальной собственности операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муниципального образования. Ниже рассматриваются особенности отдельных операций с муниципальным имуществом.

Купля-продажа. Неэффективная муниципальная собственность может быть приватизирована. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ". По условиям приватизации объекты муниципальной собственности разбиваются на категории:

Объекты, приватизация которых запрещается;

Объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению представительного органа муниципального образования;

Объекты, приватизация которых осуществляется администрацией по программам, ежегодно утверждаемым представительным органом.

Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов муниципальной собственности, подлежащих и запрещенных для приватизации. Способы приватизации собственности муниципальное образование выбирает самостоятельно. Чаще всего это аукцион или коммерческий конкурс. Аукцион проводится в форме открытых торгов, в которых выигрывает назвавший максимальную цену. Победителем коммерческого конкурса объявляется предложивший не только наиболее высокую цену, но и лучшие условия. При равенстве предложений победителем признается участник, чья заявка была подана раньше. Для муниципального образования коммерческий конкурс имеет преимущества, так как оно может выдвигать такие условия приватизации, как сохранение профиля предприятия в течение определенного времени, сохранение рабочих мест и т.п.

Муниципалитет может приобретать в собственность необходимое ему имущество. Продавцами являются физические и юридические лица, а также органы государственной власти. Государственную регистрацию прав собственности осуществляют специальные учреждения юстиции.

Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обменено на другое.

Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно передать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество. Договор дарения также подлежит государственной регистрации прав собственности.

Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения; оборудование, транспортные средства и другое имущество, не теряющее своих натуральных свойств в процессе использования.

Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущество, подают заявку в Комитет. Заявка должна быть рассмотрена в течение определенного времени со дня ее регистрации. При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия.

Администрация может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и т.п.). Если все они согласованы, заключается договор аренды между Комитетом и арендатором. Последний берет на себя коммерческий риск, самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность на базе арендованного имущества, получает прибыль. Срок аренды определяет Комитет с учетом интересов муниципального образования. Арендная плата служит одним из источников доходов местного бюджета.

В отдельных случаях на передачу муниципального имущества в аренду может проводиться некоммерческий конкурс, когда от арендатора требуют выполнения определенных условий. Целевым назначением, без проведения конкурса, муниципальное имущество может передаваться в аренду в исключительных случаях - конкретному арендатору под определенный вид деятельности.

Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета. Выделяют следующие задачи обеспечения эффективного управления муниципальной собственностью:

Структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;

Обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;

Создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;

Выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;

Повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности.

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

Казенное предприятие может быть создано в случае:

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Возможно, будет полезно почитать: