Выделение особо охраняемых территорий предусматривает. Особо охраняемые природные территории
§ 1. Правовой статус земель
особо охраняемых территорий и объектов
Правовое регулирование отношений в сфере земель особо охраняемых территорий и объектов осуществляется нормами главы 17 Земельного кодекса Российской Федерации и принятого в их развитие Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 27 декабря 2009 г.).
К землям особо охраняемых территорий и объектов относятся особо ценные земли, которые в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления изъяты или ограничены в обороте с установлением для них особого правового режима (ст. 94 ЗК РФ).
К ним относятся земли:
Особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты;
Земли природоохранного назначения;
Земельные участки рекреационного назначения;
Земли историко-культурного назначения;
Иные особо ценные земли.
Общими признаками земель особо охраняемых территорий и объектов являются:
Особо ценное природное либо социальное значение земель;
Изъятие или ограничение данных земель в обороте, а также установление для них особого правового режима органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ или органами местного самоуправления. Соответственно, таким землям придается федеральное, региональное или местное значение.
Необходимо отметить, что по признаку оборотоспособности земельные участки в пределах особо охраняемых территорий и объектов являются изъятыми из оборота (т.е. не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок) либо ограниченными в обороте (т.е. не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами). При этом названные ограничения оборотоспособности земельных участков не являются исчерпывающими, так как согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами. Поэтому установление особых правовых режимов отдельных территорий и объектов само может быть рассмотрено как способ ограничения оборотоспособности данных земель, развивающий общие правила, предусмотренные п. 2 ст. 27 ЗК РФ.
Особый правовой режим ограничивает или запрещает виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель:
Порядок использования, охраны и отнесения земель к определенному виду земель особо охраняемых территорий устанавливается федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным правовым актом органа местного самоуправления;
Российская Федерация, субъект РФ, орган местного самоуправления вправе устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов, помимо вышеперечисленных видов (например, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники). Представляется, что тем самым закон предоставляет органам власти право устанавливать иные подкатегории земель в пределах данной категории земель либо расширять перечень территорий и объектов, относимых к подкатегории земель, и устанавливать для них иные особые режимы использования. Если же к землям особо охраняемых территорий и объектов планируется отнести земли из состава иных категорий земель (сельскохозяйственного назначения и пр.), а равно отнести земли в составе других категорий к землям особо охраняемых территорий и объектов, то это должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Законом не утверждена исключительно публичная (государственная или муниципальная) форма собственности на земли особо охраняемых территорий и объектов. По смыслу ст. 94 ЗК РФ исключительно в собственности Российской Федерации находятся особо охраняемые территории и объекты, изъятые из оборота. К ним отнесены государственные природные заповедники и национальные парки, они могут находиться лишь в федеральной собственности. Исключительно в собственности субъектов РФ и муниципальных образований находятся иные особо охраняемые природные территории, помимо государственных природных заповедников и национальных парков, если иное не установлено федеральными законами, а также занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия.
Оставшиеся виды земель особо охраняемых территорий и объектов (природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иные особо ценные земли) не изъяты и не ограничены в обороте. Следовательно, они могут находиться в частной собственности. Однако в законе не определен порядок создания частных особо охраняемых территорий и объектов.
Частным лицам могут принадлежать земельные участки в границах особо охраняемых территорий и объектов. Обычно это происходит в случае создания данных территорий и объектов после возникновения прав граждан и юридических лиц на соответствующие земли. Поэтому закон предусматривает возможность изъятия (п. 3 ст. 96 ЗК РФ) или исключительное право приобретения таких земельных участков публичными образованиями (например, для национальных природных парков). Незаконные ограничения прав граждан могут быть обжалованы в Конституционный Суд РФ для проверки их конституционности, а соответствующие правовые акты - признаны недействительными в судах.
§ 2. Правовой режим земель
особо охраняемых природных территорий
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли:
Государственных природных заповедников, в том числе биосферных;
Государственных природных заказников;
Памятников природы;
Национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов;
Территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
1. По форме собственности земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.
Исключительно в федеральной собственности находятся земли государственных заповедников и национальных парков.
В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в такие земли земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, что не меняет формы публичной собственности на особо охраняемую природную территорию (п. 2 ст. 95 ЗК РФ).
2. Изъяты из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ) находящиеся в федеральной собственности земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 2 ст. 95 ЗК РФ). Такое своеобразное исключение предусмотрено п. 6 ст. 95 ЗК РФ и повторившим его п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", установившим, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли и не нарушает режим использования земель. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель. Это означает, что сделки по отчуждению участков, расположенных в границах национального парка, их частными собственниками возможны, но только путем совершения их с национальным парком. Согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. Исключительного права природного парка на приобретение указанных земель законом не предусмотрено. Следовательно, частные собственники вправе отчуждать свои участки любому лицу, если исключительное право природного парка на приобретение участка не будет предусмотрено в правовом акте о природном парке субъекта РФ или муниципального образования, предусматривающем его особый правовой режим.
Ограничиваются в обороте все иные земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Пока в федеральных законах не предусмотрено случаев, допускающих передачу государственных и муниципальных земель в пределах особо охраняемых природных территорий в частную собственность.
3. Особые режимы использования особо охраняемых природных территорий устанавливаются публичными собственниками (в положениях о соответствующей территории) и являются общим принципом правового регулирования особо охраняемых территорий и объектов (ст. 94 ЗК РФ). Возможность установления ограничений прав на землю частных лиц закреплена в п. 2 ст. 56 ЗК РФ.
На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
В составе земель особо охраняемых природных территорий выделяются земельные участки частичного хозяйственного использования, на которых разрешено осуществлять хозяйственную и иную деятельность с соблюдением установленных ограничений. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает выделение таких участков только на территориях государственных природных заповедников. На территориях национальных парков, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов такие земельные участки не выделяются. На этих территориях выделяются лишь функциональные зоны. Федеральные законы также не содержат требований о выделении участков частичного хозяйственного использования на территориях государственных природных заказников.
На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается:
1) предоставление земельных участков для садоводства и дачного хозяйства;
2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
Виды деятельности, которые запрещается и допускается осуществлять на данных территориях, более подробно определяются в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" и в правовых актах, необходимость издания которых предусмотрена этим законодательным актом.
В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ).
4. В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Охранные зоны не входят в границы соответствующей особо охраняемой природной территории. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.
В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривается необходимость создания охранных зон на участках земли и водного пространства, прилегающих к территориям государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы.
На территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов выделяются округа санитарной (горно-санитарной) охраны. В силу ст. 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и ст. 32 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" округа санитарной и горно-санитарной охраны, в отличие от режима охранных зон, также имеют статус особо охраняемых природных территорий. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).
Обязательность создания охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности на территориях, прилегающих к государственным природным заказникам, к территориям дендрологических парков и ботанических садов, а также к территориям традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, федеральными законами не устанавливается.
Охранные зоны и округа могут создаваться для любых земель особо охраняемых природных территорий, в том числе в случаях, когда обязательность их установления не предусмотрена законодательством.
Создание охранных зон осуществляется без изъятия у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Права граждан и юридических лиц на указанные земельные участки сохраняются. Однако особый правовой режим охранных зон требует ограничить права этих лиц на землю. В подпункте 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ специально оговаривается, что в качестве ограничений прав на землю выступают особые условия использования земельных участков и режим охранной деятельности в охранных зонах.
В настоящее время распространены ситуации, когда земли бывших сельскохозяйственных предприятий (колхозов и совхозов) после их реорганизации в другие организационно-правовые формы юридических лиц (ОАО, СПК и пр.), осуществленной в порядке реформирования АПК РФ в 1992 - 2001 гг., принадлежат частным собственникам. Иногда эти земли находятся в охранных зонах особо охраняемых природных территорий, например национальных или природных парков. В таких случаях современное законодательство налагает на землепользователей обязанность не только соблюдать особый режим использования своих земель, расположенных в охранных зонах, установленный законодательством и положениями о данных территориях, но и согласовывать свою деятельность. Так, в соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон, согласовываются с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Такой подход законодателя, когда сама правоспособность лица зависит от воли органа власти (департамента Минприроды РФ), вызывает критику. Представляется, что вопросы хозяйственной деятельности на соответствующей особо охраняемой природной территории и в ее охранных зонах должны определяться через регулирование оборотоспособности земель, но не правоспособности лиц, а также нормативным правовым, но не правоприменительным актом.
5. Приватизация земель государственных природных заповедников и национальных парков запрещена. Пункт 5 ст. 95 ЗК РФ в данной части повторил содержание п. п. 2 и 4 ст. 27 ЗК РФ, согласно которым земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, изымаются из оборота.
Возможность приватизации других особо охраняемых природных территорий должна быть предусмотрена для территорий федерального значения федеральным законом, для территорий регионального и местного значения - нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, в ведении которых они находятся.
6. К территориям государственных природных заповедников относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный мир), полностью изъятые из хозяйственного использования.
Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.
Государственный природный заповедник и национальный парк учреждаются Правительством РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение соответствующих территорий субъектов РФ к объектам федеральной собственности.
Государственные природные заповедники и национальные парки являются природоохранными учреждениями, т.е. юридическими лицами определенной организационно-правовой формы. Будучи государственными учреждениями, государственные природные заповедники и национальные парки получают соответствующие земли в постоянное (бессрочное) пользование (п. 1 ст. 20 ЗК РФ).
К территориям природных парков относятся территории (акватории), которые включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и по согласованию с органами местного самоуправления.
В отличие от государственных природных заповедников и национальных парков, которые создаются при условии согласия субъектов РФ на отнесение их территорий к федеральной собственности, природные парки образуются без специального отнесения конкретного парка к федеральной или региональной собственности. Если учитывать то обстоятельство, что разграничение государственной собственности на природные ресурсы может происходить только на основании и в порядке, которые установлены федеральными законами, то признание собственности субъектов РФ на территории природных парков законами субъектов РФ не выглядит с юридической точки зрения безупречно.
Природные парки являются государственными природоохранными рекреационными учреждениями. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников (ст. 18 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").
Вдоль всех водных объектов, включенных в границы национального парка, в соответствии с нормативами устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, режим ведения хозяйственной деятельности в которых определяется Водным кодексом Российской Федерации.
Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Государственные природные заказники федерального и регионального значения соответственно учреждаются и образуются Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Памятниками природы являются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.
Памятники природы федерального и регионального значения, а также их территории объявляются таковыми соответственно Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Территориями дендрологических парков и ботанических садов являются территории, предназначенные для создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также для осуществления научной, учебной и просветительской деятельности.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, которые учреждаются федеральными органами исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Земли территорий дендрологических парков и ботанических садов предоставляются указанным природоохранным учреждениям в бессрочное (постоянное) пользование.
В Земельном кодексе РФ отсутствуют нормы, непосредственно посвященные землям дендрологических парков и ботанических садов. Однако в ЗК РФ содержатся нормы, которые относят земли дендрологических парков и ботанических садов к одному из видов земель особо охраняемых природных территорий. Следовательно, правила ЗК РФ о землях особо охраняемых природных территорий полностью распространяют свое действие на земли дендрологических парков и ботанических садов.
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан (ст. 96 ЗК РФ).
В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами (п. 1 ст. 32 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").
Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.
Согласно п. 3 ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Земельные участки в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются.
Исключением являются случаи, когда в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Такие земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст. 55 ЗК РФ.
§ 3. Правовой режим земель природоохранного назначения
1. К землям природоохранного назначения относятся земли:
2) занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);
3) иные земли, выполняющие природоохранные функции.
К землям запретных и нерестоохранных полос относятся земли, находящиеся в местах нереста определенных видов рыб. До урегулирования в федеральных законах вопросов, связанных с запретными полосами, не могут быть выделены и земли этих полос. Выделение земель с особым режимом использования сопряжено с ограничением прав граждан и юридических лиц. В целях соблюдения требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанный вопрос не может решаться в соответствии с законами субъектов РФ и подзаконными актами.
Перечень земель, занятых защитными лесами, согласно ст. 102 ЛК РФ приведен в главе, посвященной правовому режиму земель лесного фонда и праву лесопользования.
К природоохранным землям, занятым защитными лесами, относятся земли, не включенные в состав земель лесного фонда (они имеют особый режим использования и охраны, установленный ЛК РФ).
Применительно к исключению из состава земель природоохранного назначения защитных лесов, расположенных на землях особо охраняемых территорий, усматривается ошибка юридической техники, так как подкатегория земель природоохранного назначения относится к категории земель особо охраняемых территорий. Предположительно, законодатель намеревался исключить из земель природоохранного назначения земли, занятые защитными лесами, расположенными на землях особо охраняемых природных территорий, так как п. 1 ч. 2 ст. 102 ЛК РФ относит к защитным леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях.
2. В силу общего для всех особо охраняемых природных территорий и объектов правила п. 4 ст. 94 ЗК РФ о том, что данные земли могут иметь федеральное, региональное и местное значение, и открытого перечня земель природоохранного назначения (п. 1 ст. 97 ЗК РФ) Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вправе относить к землям природоохранного назначения находящиеся в федеральной, региональной и муниципальной собственности иные ценные земли, выполняющие природоохранные функции, с установлением для них особого правового режима. Так, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством РФ (п. 5 ст. 97 ЗК РФ).
3. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
В этом правовой режим территорий природоохранного назначения отличается от правового режима особо охраняемых природных территорий и объектов, некоторые виды которых (государственные природные заказники, памятники природы) допускают изъятие земель у частных правообладателей.
Юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками.
На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель. Следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, находящимися в пределах земель природоохранного назначения, можно только в той мере, в какой это не нарушает установленного правового режима земель природоохранного назначения.
§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения
1. К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.
Основное предназначение земель рекреационного назначения состоит в удовлетворении потребностей граждан в отдыхе.
К землям рекреационного назначения также относятся земельные участки, на которых находятся такие объекты, как дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, и прочие аналогичные объекты (п. 2 ст. 98 ЗК РФ).
Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов; при этом указанные земельные участки не изымаются из использования.
Земли рассматриваемой категории не изъяты и не ограничены в обороте, поскольку в ст. 27 ЗК РФ, содержащей исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых или ограниченных в обороте, земли рекреационного назначения не упоминаются, однако для них устанавливается особый правовой режим, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель.
Свободный оборот земель рекреационного назначения, в отличие от земель особо охраняемых природных территорий, земель особого историко-культурного наследия (ст. 27 ЗК РФ), означает возможность их нахождения в частной собственности, в том числе в порядке приватизации. Однако неясен порядок создания таких территорий (способ волеизъявления частного собственника и пр.), ведь данная подкатегория земель относится к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, которые должны быть изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (п. 1 ст. 94 ЗК РФ).
Признание земель землями рекреационного назначения не влечет за собой изъятие земельных участков у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов. Что касается владения, пользования и распоряжения этими земельными участками, то они ограничиваются. Граждане и юридические лица, чьи земельные участки располагаются на землях рекреационного назначения, обязаны соблюдать режим, установленный для этих земель.
С 16 марта 2009 г. из состава земель рекреационного назначения исключены земли пригородных зеленых зон, которые согласно ст. 86 ЗК РФ в прежней редакции как зеленые зоны выделялись в составе пригородных зон в категории земель населенных пунктов. Теперь ст. 86 ЗК РФ определяет, что в пригородных зонах выделяются в том числе зоны отдыха населения. Следовательно, зоны отдыха населения хотя и несут аналогичное рекреационное назначение, но регулируются в категории земель населенных пунктов. Границы и правовой режим пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, а для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - федеральными законами.
Вместе с тем земли пригородных зон в основном заняты лесами. Городские леса, леса зеленых зон и лесопарки относятся ст. 102 ЛК РФ к категории защитных лесов, т.е. они подлежат более строгой защите в соответствии с требованиями ЛК РФ.
Кроме того, в категории земель населенных пунктов теперь непосредственно выделяются зоны рекреационного назначения (п. 1 ст. 85 ЗК РФ). Согласно п. 9 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
Особенностью рекреационных зон в составе земель населенных пунктов является то, что их правовой режим определяется не правовыми нормами ЗК РФ, посвященными землям рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов, а градостроительным регламентом территориальной зоны, устанавливаемым правилами землепользования и застройки. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, разрабатываемый индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможностей территориального сочетания различных видов использования земельных участков (п. 2 ст. 85 ЗК РФ).
Граждане могут свободно пребывать на землях рекреационного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности, если они не закрыты для доступа. При этом они обязаны соблюдать режим земель рекреационного назначения. Что касается земельных участков, принадлежащих на праве собственности или иных правах на землю гражданам и юридическим лицам, отнесенных к землям рекреационного назначения, то доступ на них возможен в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 262 ГК РФ), т.е. с согласия частного собственника.
§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения
1. К землям историко-культурного назначения ст. 99 ЗК РФ относит земли:
1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений.
Основным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере сохранения историко-культурного наследия, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В части, не противоречащей ему, применяется Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (с последующими изменениями).
Согласно ст. 3 Федерального закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся:
Памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями; мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия;
Ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары); некрополи;
Достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.
2. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.
Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. Из правила о приоритете целевого назначения земель историко-культурного назначения вытекает правило о запрете изъятия земель данного целевого назначения. Данный запрет является одним из ограничений изъятия, о которых говорится в п. 2 ст. 49 ЗК РФ.
Земли объектов историко-культурного назначения могут являться землями особо охраняемых природных территорий (Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях") либо землями иных категорий земель, например землями населенных пунктов (п. 10 ст. 85 ЗК РФ).
В случае если земли объектов историко-культурного назначения выделяются в пределах границ населенных пунктов в составе зон особо охраняемых территорий, такие земельные участки используются не в соответствии с градостроительными регламентами, а подчиняются особому правовому режиму, предусмотренному положениями ЗК РФ о данных землях в составе земель особо охраняемых территорий и объектов.
В то же время земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
В зависимости от того, кто является собственником историко-культурных объектов, решается вопрос о федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности на занимаемые этими объектами земли историко-культурного назначения.
В соответствии с пп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. В силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Нетрудно заметить, что особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации входят в число объектов культурного наследия народов Российской Федерации, и это разные по объему понятия. Решение о признании объекта культурного наследия федерального значения особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации принимается Правительством РФ. Объект культурного наследия, включенный в Список всемирного наследия, признается особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации в первоочередном порядке (ст. 24 Федерального закона N 73-ФЗ).
Однако права на землю граждан и юридических лиц могли возникнуть как до, так и после отнесения соответствующих земель к землям историко-культурного назначения. Поэтому закон вносит ясность в отношения собственности в данной подкатегории земель, определяя, что земельные участки, находящиеся на землях историко-культурного назначения, у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются. Нахождение земельного участка на землях историко-культурного назначения возлагает на его собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанность соблюдать режим этих земель особо охраняемых территорий и объектов.
Таким образом, земельные участки, занятые объектами культурного наследия, не ограниченные в обороте, могут находиться в частной собственности.
При этом необходимо различать правовые режимы объектов культурного наследия и земельных участков, в пределах которых они располагаются. Они могут принадлежать разным собственникам и находиться в гражданском обороте раздельно. Так, объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям. При отчуждении объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия (ст. 50 Федерального закона N 73-ФЗ). Соответственно, к землям и расположенным на них объектам историко-культурного назначения, отвечающим признакам объектов недвижимости, затруднительно применять принцип земельного права о единстве судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.
На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
4. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель поселений вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры. Особенности правового режима указанных зон охраны регулируются Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315 (ред. от 10 марта 2009 г.) "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".
§ 6. Правовой режим особо ценных земель
1. К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
Особо ценными землями могут быть как земли, входящие в состав земель особо охраняемых территорий и объектов, так и земли других категорий.
Особо ценные земли, указанные в ст. 100 ЗК РФ, следует отграничивать от иных особо ценных земель, исходя из следующих требований:
Наличие на особо ценных землях природных объектов и объектов культурного наследия, представляющих особую научную и историко-культурную ценность;
Осуществление на особо ценных землях деятельности научно-исследовательских организаций.
Эти требования позволяют утверждать, что основным назначением указанных особо ценных земель является научное значение. Другие земли тоже могут иметь научное значение, но оно для них основным не будет.
Вопрос об отнесении земель к особо ценным землям решается на основе того, будет ли признан природный объект или объект культурного наследия объектом, имеющим научную, историко-культурную ценность. Соответствующие решения вправе принять органы власти любого уровня (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления), если это не будет противоречить федеральным законам.
2. На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.
§ 7. Особенности изменения правового режима
земель особо охраняемых территорий
Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.
1. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.
2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
3. На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
4. Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
5. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
6. Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.
7. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:
1) предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;
2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций в границах особо охраняемых природных территорий в случаях, установленных федеральным законом (в случае зонирования особо охраняемой природной территории — в границах ее функциональных зон, режим которых, установленный в соответствии с федеральным законом, запрещает размещение соответствующих объектов), а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
8. Территории природных парков располагаются на землях, которые предоставлены государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственников.
9. Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.
10. Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.
Комментарий к Ст. 95 ЗК РФ
1. Согласно п. 6 ст. 95 действующего ЗК земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. Это не исключает того, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.
Национальные парки имеют преимущественное право приобретения этих земель. Предполагается, что постепенно государственные природные заповедники и национальные парки выкупят либо иным способом получат участки земель, расположенные на их территории и принадлежащие иным землеобладателям, с тем, чтобы их территории составляли неразрывный комплекс. В США, например, на выкуп земельных участков, расположенных на территориях заповедников и национальных парков, из федерального бюджета и бюджетов штатов ежегодно выделяются немалые средства, что приводит к консолидации особо охраняемых земель.
Российскому обществу и законодателю понадобилось выделение в земельном законодательстве РФ и в категории земель особо охраняемых территорий и их объектов еще земель особо охраняемых природных территорий, поскольку в ст. 95 «Земли особо охраняемых природных территорий» ЗК предусматривается отнесение их к объектам общенационального достояния, установление на них особого специального правового режима охраны и использования, создание охранных зон и округов на прилегающих к ним земельных участках, запрещение ряда действий, в том числе изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на них при использовании для нужд, не соответствующих их целевому назначению.
2. Выделение и охрана особо охраняемых природных территорий базируются на ст. ст. 9 , , , 71 и др. Конституции РФ , ст. ст. 1, 3, 4, 58 — 62 ФЗ «Об охране окружающей среды», являющегося головным в природоохранном, экологическом законодательстве, и отражают потребности общества в сохранении уникальных, особо ценных природных территорий и природных объектов в интересах настоящего и будущих поколений.
Регулирование земельных отношений на землях особо охраняемых природных территорий должно увязываться с регулированием отношений в области организации особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Основным актом регулирования использования и охраны участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, является ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» .
———————————
В систему нормативных правовых актов об особо охраняемых природных территориях входят Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. N 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» , Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» и иные законодательные акты РФ, а также правовые акты субъектов РФ.
———————————
САПП РФ. 1992. N 14. Ст. 1096.
СЗ РФ. 1996. N 44. Ст. 5014.
В условиях продолжающейся в Российской Федерации реформы немаловажное значение имеют полномочия региональных и муниципальных органов по созданию и отграничению земель особо охраняемых природных территорий, поскольку особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Регулирование соответствующих полномочий осуществляется в ЗК, в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», в иных законодательных актах РФ и конституциях, уставах, иных правовых актах субъектов РФ.
Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к территориям федерального значения, являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть федерального и регионального значения, находиться в федеральной или региональной (субъектов РФ) собственности и соответственно в ведении федеральных либо региональных органов государственной власти.
Природные парки имеют региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соответствующих формах собственности и в соответствующем ведении.
3. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются и их земли устанавливаются и отграничиваются от других земель соответственно Правительством РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а особо охраняемые природные территории местного значения и отведение им земель определяются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Поскольку особо охраняемые природные территории и объекты служат эталонами окружающей природной среды, то компетенция по охране в последние два года в связи с административной реформой постоянно меняется согласно федеральному законодательству. Новые полномочия в области охраны окружающей среды и регулирования особо охраняемых природных территорий получили субъекты РФ.
Согласно ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» ст. 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды» ФЗ «Об охране окружающей среды» изложена в новой редакции.
В соответствии с этой статьей к их полномочиям отнесены следующие функции, связанные с регулированием особо охраняемых природных территорий:
— участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;
— право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды; право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ;
— ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо охраняемой природной территории регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.
Вышеназванным Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199 в новой редакции изложены ст. 7 «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды», ст. 65 «Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)», ст. 68 «Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)» ФЗ «Об охране окружающей среды».
В пределах особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения или прекращение прав на землю не допускается. В качестве примера разрешения спора по данному вопросу приведем решение Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. N ГКПИ03-1225. Судом было установлено, что Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения «Сочинский национальный парк» и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.
В соответствии с нормами ЗК изъятие земель, занимаемых национальными парками, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Законных оснований для изъятия указанных выше земель у Правительства РФ в данном случае не имелось.
Передача земель национального парка Сочинскому природному заказнику фактически изменит целевое их назначение, приведет к снижению уровня их охраны и деградации ценных и уникальных экосистем, что в соответствии с природоохранным законодательством РФ является недопустимым.
Национальные парки — общенациональное достояние, а поэтому любой гражданин вправе пользоваться ими в целях рекреации, научного изучения и в иных не запрещенных законом целях.
Сравнительный анализ норм ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.
На территориях национальных парков непосредственно Законом предусмотрены охранные меры окружающей среды и, в частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.
В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.
Из приведенных выше норм законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.
При этом ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, не может быть принята во внимание, так как законом предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, в зависимости от чего и может оказываться то или иное воздействие на эти природные территории.
Согласно п. 4 ст. 58 ФЗ «Об охране окружающей среды» изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
С учетом приведенных выше данных суд не может согласиться с доводом о том, что предоставление природному заказнику в постоянное пользование изъятых у национального парка земель не меняет их целевого назначения, поскольку, как указывалось выше, земли национального парка имеют особое целевое назначение, более высокий уровень особой охраны, земельные участки в границах национального парка, в отличие от земель природного заказника, не подлежат приватизации и они изъяты из оборота.
Суд при этом принимает во внимание также и действующее Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, которым утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации, не признанное в установленном порядке утратившим силу. Согласно п. 28 названного Положения изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается.
В силу п. 3 ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные природные и дендрологические парки, ботанические сады, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
4. Перечень особо охраняемых природных территорий, предусмотренных в ЗК, не является исчерпывающим. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать не только указанные в п. 1 этой статьи традиционные особо охраняемые природные территории, но и иные категории особо охраняемых природных территорий — территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы и природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.
Акты Республики Хакасия, например, выделяют охрану земель архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих земельных участков.
В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные территории.
———————————
См.: Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов и Е.Л. Минина. М.: Норма, 1999.
Этим землям присущи общие и специфические признаки. Общими признаками обладает любой земельный участок:
— он является неотъемлемой частью природы; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе, которая закреплена нормами земельного законодательства;
— обладает территориальной неперемещаемостью;
— обозначен в порядке межевания и землеустройства на местности.
Специфические черты присущи отдельным видам земель особо охраняемых территорий и обусловливают их дифференцированный правовой режим, определяемый в общем виде в нормах и статьях гл. XVII ЗК, более подробно — в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории — в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой.
———————————
См.: Земельное право / Отв. ред. А.К. Голиченков. М.: Зерцало, 2001; Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование, 2006.
Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ, МПР России разрабатывает и принимает правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.
Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды МПР России обеспечивает реализацию этих функций министерства, организует и осуществляет нормативное правовое и методическое обеспечение в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий (создание новых, расширение и изменение границ существующих особо охраняемых природных территорий федерального уровня, разрешительная деятельность и т.п.), а также разрабатывает и представляет положения о государственных особо охраняемых природных территориях федерального значения. В составе указанного департамента имеется отдел нормативного регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий, а в составе Правового департамента МПР России функционирует отдел законодательства об особо охраняемых природных территориях и животном мире.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий и государственный земельный контроль в отношении земель особо охраняемых природных территорий, для чего имеет в своей структуре Управление особо охраняемых природных территорий и разрешительной деятельности с отделом особо охраняемых природных территорий.
Директора государственных природных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора, являются главными государственными инспекторами по охране территорий соответствующих заповедников и парков.
———————————
См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.
5. Резервирование земель осуществляется на основании Федерального закона от 10 мая 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455).
6 — 8. Отношения в области организации, охраны и использования государственных природных заповедников и иных особо охраняемых природных территорий и их объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются ЗК и ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Учитывая конкуренцию норм ЗК и указанного Федерального закона в области регулирования земельных отношений, связанных с заповедниками, полезно привести некоторые предписания ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», имея в виду их сопоставление с .
Согласно ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования; особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, сохраняются как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Первым государственным природным заповедником был «Баргузинский» на озере Байкал, образованный во время Первой мировой войны в 1916 г.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.
Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. N 48 (в ред. от 23 апреля 1996 г.) утверждено Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, которым определяются виды деятельности, запрещенные на землях и территории государственного природного заповедника.
———————————
СП РСФСР. 1992. N 4. Ст. 25; САПП РФ. 1992. N 9. Ст. 604; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190; 1996. N 18. Ст. 2153.
Дирекции государственных природных заповедников, являясь юридическими лицами и владея землями, иными природными ресурсами заповедников, пытаются вести себя в регионах достаточно самостоятельно, составляют протоколы об административных нарушениях и взысканиях, порой вступают в конфликт с населением, поскольку их основные задачи и основы регулирования деятельности государственных природных заповедников включают отграничение земель заповедников от земель других категорий, обеспечение сохранности этих земель как эталонов нетронутой природы.
На государственные природные заповедники согласно ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» возлагаются следующие основные задачи (которыми и обусловливается их компетенция и специфика охраны):
— осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
— организация и проведение научных исследований, включая ведение «Летописи природы»;
— осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;
— экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов и т.д.
Согласно Положению о государственных природных заповедниках в РСФСР научно-исследовательская деятельность в государственных природных заповедниках направлена на изучение природных комплексов и долговременное слежение за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения биологического разнообразия биосферы, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.
Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов заповедников и их изменениях, является принятая в системе заповедников страны «Летопись природы». Задача «Летописи природы» состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Основные предъявляемые к ней требования — достоверность, массовость информации, ее репрезентативность, систематичность, методическая сопряженность, обеспечивающая преемственность и сопоставимость данных.
Государственный природный заповедник утверждается постановлением Правительства РФ при условии отнесения его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории заповедника производится в том же порядке.
Специфика режима земель государственных природных заповедников предполагает особые полномочия дирекций заповедников в области использования и охраны земель заповедников.
На прилегающих к территориям заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается и утверждается в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ Правительством РФ.
———————————
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (в ред. от 29 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.
Такое упорядочение компетенции является обоснованным в связи с разграничением государственной собственности на землю и отнесением заповедников и национальных парков исключительно к федеральному ведению.
———————————
См.: Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003. При этом надо учитывать, что ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ признан утратившим силу с 1 июля 2006 г.
На территории заповедника запрещается деятельность, не соответствующая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.
На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам.
В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
Согласно Положению о государственных природных заповедниках к числу запрещенных на территории заповедников видов деятельности (наряду с указанными в п. 7 ст. 95 ЗК) относятся:
— действия, изменяющие гидрологический режим земель; изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений горных пород;
— строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;
— сбор минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках.
———————————
Подробнее см.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (предисловие С.А. Боголюбова). М., 1997, 2002.
Землепользование, назначение и статус национальных парков отличаются от землепользования, назначения и статуса государственных природных заповедников и иных особо охраняемых природных территорий.
Национальные парки, являясь природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями (что объединяет их с заповедниками), предназначены и для регулируемого туризма. В настоящее время насчитывается более 30 национальных парков; первые — «Лосиный остров» в Москве и Московской области и «Сочинский» — были организованы в начале 1980-х годов.
Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.
———————————
САПП РФ. 1993. N 34. Ст. 3180.
Функциональные зоны национальных парков — заповедные с запрещением любой хозяйственной деятельности и рекреации; особо охраняемые со строго регулируемым посещением; познавательного туризма для экологического просвещения; рекреационные для отдыха; охраны историко-культурных объектов; обслуживания посетителей для размещения мест ночлега, сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. Здесь нормы ЗК и ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» взаимодействуют с нормами ФЗ о территориях природопользования коренных малочисленных народов.
В земли национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий допускается включение земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926 было утверждено Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. В настоящее время названный документ утратил силу в связи с введением в действие Правил подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 47 .
———————————
СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 758.
9. Государственными природными заказниками согласно ст. 22 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником, как и иной особо охраняемой природной территории, допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.
Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:
— комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
— биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношении;
— палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
— гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
— геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством РФ государственных органов РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.
Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящихся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ .
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается либо ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.
Приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. N 20 утверждено Примерное положение о государственных природных заказниках. Согласно этому Примерному положению к видам деятельности, подлежащим запрещению или ограничению на территориях государственных природных заказников (если она противоречит целям создания заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам), относятся:
———————————
Примеч. ред.: документ не опубликован. Названный Приказ фактически не применяется, так как Министерством юстиции РФ было отказано в регистрации данного документа // Бюллетень Минюста России. 1998. N 4.
— распашка земель;
— рубки главного пользования и другие виды рубок, заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, орехов, плодов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром;
— промысловая, спортивная и любительская охота, рыболовство, добывание животных, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, другие виды пользования животным миром;
— сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, а также палеонтологических объектов;
— предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества;
— проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочные изыскания и разработка полезных ископаемых;
— строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций;
— применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста;
— взрывные работы; проезд и стоянка автомототранспорта, судов и иных плавучих транспортных средств, устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок и лагерей, иные формы отдыха населения;
— любые иные виды хозяйственной деятельности, рекреационного и другого природопользования, препятствующего сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и их компонентов.
Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ (Определение от 13 декабря 2006 г. N 58-Г06-48) установлено, что постановлением губернатора Хабаровского края переименованы государственные охотничьи заказники краевого значения «Бобровый», «Бирский», «Ванна», «Кава», «Озерный», «Улья», «Харпинский» в государственные природные заказники краевого значения; утверждены площади данных природных заказников краевого значения без изменения географических границ занимаемых ими земельных участков; продлен срок действия государственных природных заказников краевого значения «Бобровый», «Бирский», «Ванна», «Кава», «Озерный», «Улья», «Харпинский» на 10 лет начиная с 18 марта 2003 г.
В связи с изданием оспариваемого постановления было произведено изъятие природных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъекта РФ, установлен особый правовой режим территории, препятствующий Российской Федерации осуществлению правомочий собственника и управленческих полномочий, поскольку заказник «Бирский» создан на территории Бикинского лесхоза Федерального агентства лесного хозяйства и включает в свою территорию земли, относящиеся к лесному фонду, что противоречило положениям ЛК 1997 г., ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. , .
Судом установлено, что решением Хабаровского крайисполкома в 1967 г. организован на территории Бикинского района Хабаровского края сроком на 10 лет в целях сохранения редких комплексов фауны и флоры заказник «Бирский» (бывший «Вяземский»).
В 1982 г. решением исполнительного комитета Хабаровского краевого совета народных депутатов продлен на 10 лет срок закрепления охотничьих угодий, отведенных под государственный охотничий заказник краевого значения «Бирский», а также утверждено Положение о данном государственном охотничьем заказнике краевого значения, согласно которому срок действия заказника не ограничивался.
На основании решения Малого совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов «О государственных республиканских зоологических заказниках и охотничьих заказниках краевого значения Хабаровского края» в 1993 г. утвержден функционирующий охотничий заказник краевого значения «Бирский» со сроком действия 10 лет.
Постановлением Правительства РФ в 1997 г. утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение амурского тигра». В связи с этим в 1998 г. постановлением главы администрации Хабаровского края в составе территории заказника «Бирский» была выделена буферная зона и в новой редакции утверждено Положение о государственном комплексном биологическом (охотничьем) заказнике краевого значения «Бирский», которым срок его действия не устанавливался (не ограничивался).
Пункт 1.9 данного Положения предусматривает, что ликвидация заказника, изменение его площади и границ, изменения и дополнения Положения могут производиться администрацией края по представлению управления охотничьего хозяйства Хабаровского края.
Постановлением губернатора Хабаровского края в 2003 г. заказник «Бирский» переименован в государственный природный заказник краевого значения, при этом правовой статус заказника не изменен, не введены ограничения видов деятельности, допустимых на соответствующей территории.
Государственный природный заказник краевого значения «Бирский» был создан и получил особый правовой статус в 1967 г.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит норм о возможности ограничения срока действия особо охраняемых природных территорий.
Таким образом, постановление губернатора Хабаровского края от 2003 г. не учреждает статус особо охраняемой природной территории краевого значения, а подтверждает установленный правовой режим охотничьего заказника регионального значения в соответствии с требованиями ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Продление срока действия государственного природного заказника направлено на сохранение и восстановление природных комплексов, и издание нормативного правового акта о продлении такого срока не может повлечь за собой негативного воздействия на окружающую природную среду.
Суд также не установил обстоятельств, свидетельствующих о том, что в связи с принятием оспариваемого постановления фактически произведено изъятие природных ресурсов из федеральной собственности в собственность субъекта РФ.
Согласно в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. На основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В соответствии с в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Согласно . Разграничение государственной собственности на земли лесного фонда на территории Бикинского района Хабаровского края в пределах Бикинского лесхоза на момент издания оспариваемого постановления губернатора края осуществлено не было.
Таким образом, до разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями с целью создания особо охраняемой природной территории регионального значения относится к полномочиям субъектов РФ.
Законодательством предусмотрена возможность нахождения лесов и земельных участков под этими лесами в собственности у разных субъектов (ЛК , ст. 18 ЗК).
Действовавшее на момент издания оспариваемого постановления законодательство не предусматривало проведение процедуры перевода земель из категории земель лесного фонда в земли особо охраняемых природных территорий (ст. , ) в отношении государственных земель, право государственной собственности на которые не разграничено.
Земельный участок из состава земель лесного фонда, на котором располагается заказник «Бирский», не прошел процедур землеустройства, не учтен в данных земельного кадастра как отдельный объект.
С учетом полномочий органов федеральной исполнительной власти в области животного мира, охраны окружающей среды, лесных отношений суд обоснованно принял во внимание, что постановление прошло согласование с полномочными представителями всех собственников природных ресурсов — территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: в области лесного хозяйства (Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Хабаровскому краю); специально уполномоченного органа в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира (Хабаровсккрайохотуправление Минсельхоза России); службы государственного земельного кадастра (Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Хабаровского края). Интересы Российской Федерации обжалуемым нормативным актом не нарушаются.
Таким образом, было установлено, что оспариваемое постановление не препятствует Российской Федерации в осуществлении правомочий собственника и управленческих полномочий, а губернатор Хабаровского края, утвердив постановление о переименовании государственных природных заказников краевого значения и продлении срока их действия, не превысил предоставленных ему полномочий.
10. В связи с усилением внимания населения, всего общества к сохранению культурных ценностей и исторического наследия возрастает значение и количество видов памятников природы, земель, на которых они расположены, поскольку памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Памятники природы могут быть федерального, регионального значения. Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации утверждено Приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. N 15 .
———————————
Российские вести. 1993. 18 февр.
Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:
— эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);
— места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;
— уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и гроговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);
— геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);
— геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;
— местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);
— отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).
Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, — особо охраняемыми природными территориями федерального значения — Правительством РФ (по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды), а регионального значения — соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.
В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, — территориями памятников природы осуществляется постановлением Правительства РФ или органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
ФАС Московского округа в Постановлении от 14 июля 2004 г. N КА-А40/5612-04 указал, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, — территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. К ведению Правительства Москвы относится разработка комплексных программ, направленных на охрану и использование особо охраняемых природных территорий.
На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.
Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.
В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам. В этих случаях может применяться законодательство РФ и субъектов РФ о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Относятся к объектам общенационального достояния. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 №33-ФЗ (ред. от 30.12.2008).
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (п.1 ст.95 ЗК РФ). Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земли, предназначенные прежде всего для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
Кроме того, в законодательстве встречается понятие "природный комплекс, взятый под охрану государства" ст. 243 «Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры» Уголовного кодекса РФ.. Здесь речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемых природных территорий, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы, музеи-усадьбы и пр). Особое место среди охраняемых законом природных комплексов имеют музеи-заповедники, т.е. обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров территории со значительной природной составляющей.
Наряду с упомянутыми в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" категориями особо охраняемых природных территориях иные федеральные законы, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории особо охраняемых природных территорий.
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Во исполнение федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" Правительство Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. № 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий". Согласно этому постановлению, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. /Под. ред. В.В. Петрова. - М., 2005, с.123..
Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
На землях, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах этих земель изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:
1) предоставление садоводческих и дачных участков;
2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами
Все особо охраняемые природные территории по признаку заповедности можно классифицировать на три группы Петров В.В. Экологическое право России. - М.: Проспект, 2005, с.203..
1. Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.
2. Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников.
3. Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.
В отношении каждого из перечисленных объектов устанавливается особый правовой режим. Так, на территории заповедника запрещается хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям заповедования или причиняющая вред окружающей природной среде, полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира и т.п.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.
Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов может заключаться в несоблюдении лицом любого из режимных требований, отступлении от них.
Одним из наиболее важных прав человека, которые устанавливаются статьей 42 Конституции РФ, является право на обеспечение благоприятной окружающей среды. Однако в процессе расширения сферы хозяйственной деятельности, а также в связи с постоянной активизацией промышленности, начинает оказываться все более негативное воздействие на целостность природных экологических систем, что приводит к ухудшению экологической обстановки в государстве, а также истощению природных ресурсов.
В последнее время в России достаточно сильно активизировалась приватизация земли, и все больше участков вовлекается в гражданский оборот. По этой причине частные инвесторы начали интересоваться возможностью приватизировать земли особо охраняемых территорий и объектов.
Стоит отметить, что далеко не всегда можно было купить такие земли, так как для этого имелись достаточно жесткие требования законодательства. В связи с этим на рынке на данный момент существует заблуждение, что земли особо охраняемых территорий и объектов, в принципе, невозможно приобрести частным собственникам, хотя это на самом деле не так.
Перечень участков, относящихся к ограниченному обороту
Особенности правовой возможности покупки таких участков связаны с тем, что на данный момент присутствуют определенные ограничения в их обороте. Из-за определенных тонкостей действующего законодательства, на данный момент нет возможности отказывать в предоставлении в собственность различным лицам участков, к которым относятся и земли особо охраняемых территорий и объектов, ведь они находятся в муниципальной или государственной собственности. При этом в соответствии с Земельным кодексом, участки, которые относятся к ограниченным в обороте, не могут быть предоставлены кому-либо в частную собственность, и исключения из данного правила относятся только к случаям, заранее определенным федеральным законодательством.
Достаточно исчерпывающий перечень участков, отнесенных к ограниченному обороту, устанавливается пунктами действующего Земельного кодекса. В соответствии с этими нормами, в качестве таковых подразумеваются участки, занятые всевозможными национальными парками или природными заповедниками, которые относятся к федеральной собственности, и их приобрести, в принципе, невозможно. Ограниченный оборот относится к участкам, находящимся в пределах ООПТ, но при этом не указаным в Земельном кодексе.
Земли особо охраняемых территорий и объектов причисляются к полностью самостоятельной категории, которая устанавливается действующей статьей ЗК РФ.
В соответствии со статьей 94 ЗК РФ, к ООПТ могут относиться земли, изъятые, в связи с вынесенными постановлениями уполномоченных федеральных органов, а также благодаря решению органов власти отдельных субъектов РФ. Также их могут выносить и органы самоуправления. В данный перечень входят те земли, которые были частично изъяты из хозяйственного оборота или для которых устанавливается особенный правовой режим.
Что это?
Земли особо охраняемых территорий и объектов - это курорты и площади следующего назначения:
- лечебно-оздоровительного;
- рекреационного;
- природоохранного;
- историко-культурного.
Также сюда входят любые особо ценные территории, которые указываются Земельным кодексом и различными федеральными законами.
Кадастровая значимость
Земли особо охраняемых территорий и объектов могут относиться к данной категории и виду, в соответствии с материалами которые хранятся в ФКБУ по конкретному субъекту. На правовой режим того или иного участка оказывает влияние категория конкретного вида земли, а также отдельный тип разрешенного использования, указанные в Государственном кадастре. Таким образом соответствующий вид допущенной эксплуатации участков сказывается на возможности его приватизации из собственности государства.
Правовой анализ действующего Земельного кодекса дает возможность говорить о том, что единственные из пяти существующих видов, к которым относятся земли особо охраняемых территорий и объектов, - это площади, ограниченные в обороте. И в частности, речь идет про ООПТ. Остальные виды не имеют каких-либо ограничений в этом, поэтому при желании их можно приватизировать в установленном порядке.
Рекреационные территории
Практический опыт большинства экспертов свидетельствует, что больший интерес у частных покупателей вызывают площади рекреационного назначения, к которым также относятся земли особо охраняемых территорий и объектов. Диссертация не обязательно должна содержать в себе эту информацию, но для большинства интересующихся она может быть довольно интересной.
По причине особенностей действующего законодательства, к данной категории относятся следующие участки:
- предназначающиеся и использующиеся при организации туризма;
- отдыха;
- спортивной или физкультурно-оздоровительной деятельности граждан;
- участки, на которых располагаются туристические парки;
- станции;
- дома охотников и рыболовов;
- туристические оздоровительные лагеря;
- базы;
- спортивные объекты, а также множество других аналогичных территорий.
При этом стоит отметить, что нормы действующего законодательства не отмечают конкретных запретов на приватизацию таких площадей, хотя к ним также имеют отношение и земли особо охраняемых территорий и объектов. Диссертация многих студентов, исследующих данный вопрос, кстати, включает в себя и это уточнение, но оно будет интересно и для большинства потенциальных покупателей.
Помимо этого, стоит отметить, что многие студенты, анализируя правовые нормы о резервировании земель в качестве одного из этапов формирования особо защищенных природных территорий, обнаружили серьезные проблемы в законодательстве, что говорит о необходимости разработки нового проекта закона или какого-либо другого правового акта, регулирующего резервирование земель и других природных объектов на тех землях, которые планируются для создания особо защищенных природных территорий.
Что с ними можно сделать
Учитывая смысл указанных норм, можно сказать, что выбор между полным выкупом определенного участка или же получением права на его аренду основывается только на индивидуальном волеизъявлении конкретного собственника недвижимости.
Не имеют права создавать какие-то препятствия для заявителя в реализации прав, предоставленных ему действующим законодательством, если на них находятся какие-то постройки, находящиеся в собственности частного лица, включая земли особо охраняемых территорий и объектов. Правовой режим указывает на возможность приватизации площадей рекреационного назначения теми людьми, которые имеют на них какие-либо постройки.
Как присваивается статус
Нередко бывает так, что уполномоченными органами выносится необоснованный отказ заявителям в их законной возможности приватизации различных участков, расположенных на землях рекреационного назначения, считая, что к ним также относится правовой режим природных территорий, обеспечивающихся особой охраной. При этом нужно правильно понимать, что сами по себе такие территории отличаются от лечебных местностей и всевозможных курортов.
Но в соответствии с действующими положениями Земельного кодекса, территории курортов и лечебно-оздоровительных местностей относятся к особо охраняемым, так как предназначаются для отдыха и лечения различных категорий граждан. В частности, на таких площадях находятся участки, имеющие природные лечебные ресурсы, использующиеся на данный момент или в перспективе для лечения или профилактики различных заболеваний. Именно по этой причине они ограничиваются в обороте, а также отличаются более жестким правовым режимом регулирования по сравнению с рекреационными.
Существует определенный порядок того, как тот или иной участок могут занести в земли особо охраняемых территорий и объектов. Что можно строить на такой площади, непосредственно зависит от того, какой конкретно статус был ей присвоен. Но при этом у органа, занимающегося распоряжением публичных земель, нет права произвольного определения такого статуса, и проводится оно только путем принятия соответствующего нормативного акта со стороны органов государственной власти или местного самоуправления. Значит, если по отношению к определенной территории подобные акты приняты не были, ее можно будет отнести только к площади рекреационного назначения, и на нее не будут накладываться никакие ограничения в обороте.
Особо охраняемых территорий и объектов, в виде ООПТ, не может осуществляться с того момента, как обозначатся их границы и будет вынесено положение соответствующим органом, в зависимости от того, к какому конкретному виду они относятся. При этом стоит отметить, что если границы запрашиваемого вами участка не были утверждены в форме особо охраняемой территории, и при этом нет соответствующего акта, что он относится к особо охраняемой категории, то вам не могут отказать в праве приватизировать его, только потому что на нем находится определенная ООПТ. Такая правовая позиция полностью подтверждается действующей практикой ВАС РФ. В процессе судебных разбирательств определенный уполномоченный орган должен собрать доказательства, что конкретный земельный участок был в законодательно установленном порядке отнесен к упомянутой территориальной категории.
Помимо этого, если раньше, в соответствии с землеустроительной документацией и различными земельные участки могли относиться к другой категории земель, то какие-либо изменения их категории на особо охраняемые могут осуществляться только в случае, если это происходит в соответствии с положениями действующего законодательства.
Как обжаловать?
В том случае, если вы получили необоснованный отказ со стороны уполномоченного органа по поводу попытки приобрести земли особо охраняемых территорий/объектов, продажа их, конечно, не может осуществляться. Но при этом данное решение можно оспорить через судебный иск.
Стоит отметить, что в случае обращения в суд, крайне важно соблюдать все тонкости различных процедурных моментов, которые могут влиять на оспаривание вынесенного отказа или же бездействие уполномоченного органа в плане распоряжения публичными землями.
Что для этого нужно
Лицо, в собственность которого входят объекты, расположенные землях особо охраняемых территорий, должно предоставить заявление уполномоченному органу по распоряжению и при этом приложить к нему определенный перечень документов, установленных действующим законодательством. Лучше всего заранее ознакомиться с особенностями документации в вашем конкретном случае, так как при отсутствии даже какой-то одной конкретной бумаги, это может восприниматься как достаточное правовое основание для отказа в предоставлении данного участка по самому формальному признаку - некомплект бумаг.
В данном случае бессмысленно оспаривать вынесенный отказ, а лучше просто собрать недостающую документацию, и снова попробовать приватизировать земли особо охраняемых территорий. Объект РФ по-другому вам не будет предоставлен, так как суд рассмотрит данный спор предельно быстро, признав отказ органа вполне обоснованным и законным по формальным основаниям.
Если вы подали полный набор необходимых документов, то на протяжении месяца с момента поступления заявления уполномоченным органом принимается решение о том, чтобы предоставить в ваше пользование участок в аренду или на праве собственности, в зависимости от того, какой конкретно вид права вы решили указать в заявлении. По истечении месяца с момента принятия данного решения, соответствующий орган должен провести подготовку проекта договора приобретения или аренды определенного участка, после чего предоставляет его заявителю, вынося предложение о том, чтобы составить соответствующий договор, по которому им будет осуществляться использование земель особо охраняемых территорий/объектов.
Если же в указанный срок не было принято решение, или же был направлен отказ в предоставлении участка, то в таком случае у заявителя есть три месяца, чтобы обжаловать бездействие или неправомерные, на его взгляд, действия со стороны уполномоченного органа. Такие заявления должны подаваться в районный или арбитражный суд.
Срок обжалования
Отдельное внимание следует уделить тому, что гражданское и арбитражное процессуальное законодательство РФ предусматривает несколько ограниченный срок, в который можно обжаловать действия органов власти - это 90 дней после того, как определенная организация или гражданин получили известие, что были нарушены их права и свободы. В том случае, если не были соблюдены сроки подачи необходимых документов об обжаловании, суд имеет право полностью отказать в пересмотрении дела и даже не будет оценивать по существу основания вынесенного органом решения.
Учитывая сложившуюся судебную практику, если вас интересует особо охраняемых территорий/объектов, но уполномоченные органы вынесли отказ, при обращении в суд лучше всего сконцентрироваться на двух основных требованиях:
- признать бездействие или отказ исполнительных органов незаконным;
- обязать соответствующую структуру подготовить и направить в ваш адрес проект договора по купле/продаже определенного участка в установленный срок.
Итоги
Подводя итоги изложенной информации, стоит выделить несколько основных моментов для тех, кого интересуют земли особо охраняемых природных территорий/объектов:
- Из состава всех земель, ограничены в обороте и не могут приватизироваться только те участки, которые относятся к особо охраняемым. Остальные четыре вида, указанные в статье 94 ЗК РФ, включая также различные площади рекреационного назначения, не имеют никаких ограничений в обороте, и поэтому их можно приватизировать. Земли особо охраняемых территорий и объектов в собственность частных лиц не передаются.
- Существует специализированный порядок того, как присваивается статус ООПТ, в соответствии с действующим законодательством. Если указанный порядок был не соблюден, это свидетельствует о том, что ООПТ так и не была освоена. что конкретная ООПТ была зарегистрирована соответствующим образом, уже лежит на том органе, который занимается распоряжением публичными землями.
- Если вас интересует определенная - особо охраняемых территорий/объектов, но был вынесен отказ, и вы собираетесь его оспаривать, то в таком случае крайне важно полностью соблюдать различные процедурные моменты. В частности, вы должны предоставить в орган вместе с заявлением полный пакет документов, установленных соответствующим Приказом Минэкономразвития.
- Различные действия или бездействия, в плане предоставления в собственность определенного земельного участка, при необходимости можно обжаловать в суде на протяжении трех месяцев после того, как было зафиксировано нарушение прав. При обращении в судебные органы крайне важно правильно формулировать свои требования, чтобы будущее решение можно было исполнить, и при этом оно позволило вам быстро достигнуть необходимого экономического результата.
Учитывая все это, вы сможете правильно взаимодействовать с землями, потенциально находящимися или уже причисленными к особо охраняемым территориям и объектам.
Землями особо охраняемых территорий и объектов, согласно ст.94 гл.17 Земельного кодекса Российской Федерации, являются земельные территории государства, которые в силу своего особого природоохранного, оздоровительного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, научного, и иного ценного значения, были изъяты из полного или частичного хозяйственного пользования. Основанием этому служат постановления государственных органов власти, одновременно присваивающие этим территориям особый правовой режим.
Виды земель особо охраняемых территорий и объектов
Земельный кодекс РФ проводит четкое разделение этих земель по назначению:
- Земли особо охраняемых природных территорий.
- Земли природоохранного назначения.
- Земли рекреационного назначения.
- Земли историко-культурного назначения.
- Особо ценные земли.
Земли особо охраняемых природных территорий
К ним относятся национальные, дендрологические и природные парки, памятники природы, государственные природные заказники и заповедники, ботанические сады (ст.95 гл.17 ЗК РФ).
- Заповедники и заказники — территории, на которых природные условия сохранены в естественном и первозданном виде. Их целью является защита и сохранение существующих популяций животных и растений, содействие в просвещении в вопросах экологии и подготовке профессиональных кадров по защите окружающей среды.
- Памятники природы — ценные, невосполнимые и уникальные с точки зрения экологии, науки, культуры, эстетики природные объекты, возникшие как естественным, так и искусственным путем.
- Национальные парки — территория, разделенная на зоны с полным ограничением деятельности, в которых природные условия сохраняются в нетронутыми — в естественном виде, и зоны, в которых деятельность урегулирована законодательством. Такие участки национальных парков могут использоваться также в рекреационных целях.
- Дендрологические парки и ботанические сады — искусственно созданные природные территории, на которых специально выращиваются коллекции разного рода растений, деревьев, предназначенные для сохранения и развития многообразия растительного мира.
На территории этих объектов запрещено осуществлять какой-либо род деятельности, не направленный на изучение и сохранение данных природных комплексов, а также не регламентированную регулирующими законами.
Не разрешается использовать данные земли для нужд и деятельности, противоречащих их целевому назначению. Данные участки земли могут быть как в федеральной, муниципальной собственности, так и в собственности субъектов РФ. Законодательство предусматривает возможность включения земельных участков, которые находятся в частной собственности, в данную категорию охраняемых земель.
На территории запрещается:
- строить автомобильные дороги, трубопроводы, линии электропередач, жилые, и хозяйственные объекты;
- эксплуатировать механические транспортные средства;
- прогон скота;
- предоставлять дачные и садоводческие участки.
Для защиты ценных объектов от разрушающего влияния негативных антропогенных факторов, на территории данных земель создаются охранные зоны. Границы зон обозначаются специальными информационными знаками. Участки земли, принадлежащие собственникам, у них не изымаются, и эксплуатируются в соответствии с требованиями правового режима. Земли государственных заповедников не подлежат приватизации, так как находятся в федеральной собственности. В национальных парках, в исключительных случаях, могут располагаться земельные участки собственников. Обязательным условием для этого является полное соответствие деятельности с правовым режимом и отсутствие ее негативного влияния (ст.95 гл.17 ЗК РФ).
Органы государственной власти субъектов могут принять решение о резервировании земель, которые в дальнейшем предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий. Хозяйственная деятельность на этих землях будет ограничена.
Данные земли предназначены для пребывания там граждан с целью лечения и оздоровления. К ним относят земли, обладающие благоприятным климатом, месторождениями лечебных грязей, минеральных вод, озер — всех тех природных ресурсов и факторов, оказывающих профилактическое и лечебное действие на организм человека. Лечебно-оздоровительные местности и курорты, расположенные в таких землях, могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
Для того, чтобы сохранить благоприятные санитарные и экологические условия, на данных территориях организовывают округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Те участки земли, которые располагаются в санитарных зонах, изъятию и выкупу у их собственников не подлежат. Исключение составляют случаи, когда они находятся в первой санитарной зоне, и подлежат полному изъятию.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, запрещено проведение работ, загрязняющих окружающую среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.
Земли природоохранного назначения
Земли, которые заняты защитными лесами, в случаях предусмотренных лесным законодательством и земли, выполняющие природоохранную функцию. Не входят в эту категорию защитные леса, расположенные и особо охраняемых природных территорий(ст.97 гл.17 ЗК РФ).
Законодательством разрешено вести хозяйственную деятельность при условии, что будет соблюдаться установленный режим сохранения окружающей среды. Если право пользоваться таким участком получило юридическое лицо, оно обязано обозначить границы владения соответствующими информационными знаками. Разрешается быть собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором территории. Земля не выкупается, не изымается, однако деятельность на ней будет ограничена или запрещена в случае ее несоответствия основному назначению охраняемой территории (ст.97 гл.17 ЗК РФ).
Земли рекреационного назначения
К данному типу относят участки земли с расположенными на них спортивными и детскими лагерями, кемпингами, домами отдыха, пансионатами, туристическими парками и детскими станциями, объектами физической культуры и спорта, туристическими базами, стационарными и палаточными туристско-оздоровительными лагерями, учебно-туристическими тропами и трассами, а также другими, аналогичными объектами (ст.98 гл.17 ЗК РФ).
С собственниками земельных участков может быть заключено соглашение об образовании на территории учебно-туристических троп и трасс. Их использование будет регулироваться на основе сервитутов, но участки земли остаются в собственности у владельцев. Осуществлять какой-либо род деятельности на территории земель рекреационного назначения, не совпадающий с их основным назначением, запрещается (ст.98 гл.17 ЗК РФ).
Земли историко-культурного назначения
Земельные участки с расположенными на них объектами, которые имеют важное археологическое и культурное наследие РФ. К таким объектам относят культурные и исторические памятники. Также это территории, на которых располагаются гражданские и военные захоронения, места, достопримечательные с позиции истории ремесла, промысла и производства. Защита историко-культурного наследия осуществляется путем установки зон их охраны (ст.99 гл.17 ЗК РФ).
Запрещено изменять назначение этих земель, а также осуществлять деятельность, противоречащую этому назначению. Данные участки территории у лица, владеющего правом собственности, не подлежат изъятию, за исключением случаев, когда собственник не сохраняет или намеренно разрушает культурное наследие (ст.54 N 73-ФЗ). В отдельных случаях может быть осуществлен полный запрет какой-либо деятельности на территории земель, имеющих важное историко-культурное значение (ст.99 гл.17 ЗК РФ).
Особо ценные земли
Земельные территории с расположенными на них объектами (природными или культурного наследия), которые представляют собой особую ценность с точки зрения культуры, истории и науки. К таким объектам относят наличие типичных, культурных ландшафтов, редких ландшафтов и геологических образований, сообществ животных и растительных организмов, земельных участков, на которых предполагается вести деятельность научно-исследовательским организациям (ст.100 гл.17 ЗК РФ).
Владельцы данных земель обязаны предпринимать меры по их защите и охране (ст.100 ЗК РФ).
Соотношение площади особо охраняемых природных территорий к общей площади РФ
В 2017 году исполняется ровно столетие с момента создания в России первой особо охраняемой природной территории (ООПТ). 1917 год ознаменовался открытием Баргузинского заповедника, созданного с целью сохранения популяции баргузинского соболя. На январь месяц 2014 года в РФ насчитывалось:
- государственные природные заповедники — 102, занимающие площадь 33,8 млн.га (1,6% от общей территории РФ);
- национальные природные парки — 46, занимающие площадь 12 млн.га (0,8%);
- государственные природные заказники федерального значения — 71, занимающие площадь 13 млн.га (0,8%);
- памятники природы федерального значения — 28, занимающие площадь 0,04 млн.га (0,002%).
Общее количество ООПТ, имеющих федеральное, региональное и местное значение, насчитывает больше 13000 объектов. Причем их общая площадь составляет более 200 млн.га. (с учетом акватории), что составляет 11.9% от общей территории РФ. Без учета акватории эта цифра снижается до 11,3%.
Смена категории земли (перевод)
Поскольку со временем, в силу различных разрушающих факторов, особая ценность некоторых земель может быть потеряна, законодательством РФ предусмотрен перевод таких земель в другую категорию. В таком случае, необходимо подтверждение факта об утрате ими особой ценности. Такое заключение дает государственная экологическая или иная, установленная законом, экспертиза. Возможен и обратный процесс — перевод земель в категорию ООПТ. Такое происходит, если создаются туристско-рекреационные особые зоны и особо охраняемые территории. Инициатором изменений является орган, управляющий особой экономической зоной. По его заявке орган, который ведет дела по государственному земельному кадастру, вносит соответствующие изменения в документацию и узаконивает их.
Для перевода земель из одной категории в другую требуется подать ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Также необходимо подать следующие документы:
- копии документов, удостоверяющих личность заявителя
- выписка из ЕГРИП (для физических лиц) или из ЕГРЮЛ (для юридических лиц)
- выписка из Единого государственного реестра недвижимости
- заключение государственной экологической экспертизы
- согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка
По результатам рассмотрения ходатайства выносится акт о переводе земель или земельных участков или акт об отказе в переводе земель или земельных участков. Эти акты могут быть обжалованы в суд.
Фото: Studioclover/depositphotos.com
Возможно, будет полезно почитать:
- Аббатство - это католический монастырь ;
- Самые распространенные расклады ;
- Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
- К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
- Основные характеристики марса ;
- Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
- Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
- Журавль толкование сонника ;