Конституционные основы государственного устройства рф конспект коротко. Конституционные основы государственного устройства российской федерации

Конституционные основы государственного устройства Российской Федерации

Принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. обозначило тот рубеж, на котором был узаконен радикальный разрыв с государственно-политической системой СССР, что в свою очередь заложило начало новой эпохи в развитии российской государственности. Как отмечается в преамбуле конституции, ее принятие обеспечило возрождение суверенной государственности России на основе принципов политической демократии.

Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 конституции, определяют устои государственного и общественного устройства Российской Федерации. Так, в ст. 1 говорится: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Следовательно, Россия представляет собой государство, во-первых, федеративное, во-вторых, правовое и, в-третьих, основанное на республиканской форме правления. Здесь «федерализм», «политическая демократия» и «правовое государство» выступают в качестве составных частей единой модели государственного устройства.

В конституции нашли отражение такие основополагающие принципы политической демократии и правового государства, как политический и идеологический плюрализм, разделение властей, подчинение государственной власти праву и закону, выборность высших органов государственной власти и т. д. Центральное место в конституции занимает гарантия прав и свобод человека и гражданина. Так, в ст. 2 говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Конституция Российской Федерации имеет прямое действие. Как гласит ч. 1 ст. 15, «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Это значит, что она носит обязательный характер на всей территории Российской Федерации и для всех без исключения ее граждан. Обязанность соблюдать конституцию и федеральные законодательные акты распространяется на все органы государственной власти, в том числе на органы власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, а также на всех без исключения должностных лиц, независимо от их ранга и статуса.

Конституция обладает верховенством над законами и иными актами, принимаемыми на уровнях как федерации, так и ее субъектов, а также местного самоуправления. Законы и подзаконные акты, которые противоречат ей, не могут иметь юридическую силу. Поэтому она олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти, гарантию единства и неделимости государства.

Как указывалось выше, одним из ключевых принципов демократического государства является горизонтальное разделение власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Законодательное собрание, избираемое на основе всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования, рассматривается в качестве одного из ключевых составляющих структурной организации политической демократии. Этот принцип получил легитимизацию в ст. 10 конституции: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

Для федеративного государства, как правило, характерна двухпалатная структура Законодательного собрания. Две палаты отличаются

по своим функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. Если нижние палаты, как правило, формируются посредством прямых выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. В этом плане не является исключением и российский парламент - Федеральное Собрание, которое также имеет двухпалатную структуру: Совет Федерации и Государственную Думу.

Несмотря на то что Конституция Российской Федерации не определяет, как это принято в некоторых странах, палаты по принципу «верхняя» и «нижняя», все же по аналогии с парламентами других стран Совет Федерации можно назвать верхней, а Государственную Думу - нижней палатой. Но при этом обе эти палаты призваны решать задачу обеспечения действенной системы «сдержек и противовесов», имея своей целью блокировать возможность установления господства какой-либо одной из ветвей власти.

В соответствии со ст. 95 конституции в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации, назначаемые соответственно администрацией и Законодательным собранием каждого из субъектов федерации. По принятым в научной литературе критериям Совет Федерации призван обеспечивать так называемое территориальное (или, как иногда называют, географическое) представительство. Государственная Дума, депутаты которой избираются путем всеобщего, прямого, тайного голосования, в свою очередь обеспечивает политическое представительство или представительство интересов населения Российской Федерации в целом. Тем самым подчеркивается, что Государственная Дума представляет весь российский народ, независимо от того, в каких субъектах избраны депутаты. Число депутатов в Государственной Думе составляет 450 человек.

Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на нее возложены основные обязанности по принятию федеральных законов. Именно в Государственной Думе начинается законодательный процесс, поскольку, согласно ст. 105 конституции, федеральные законы принимаются Государственной Думой. В случае принятия Думой того или иного закона во всех трех чтениях он направляется в Совет Федерации, который вправе одобрить или отклонить его. Продолжая законодательный процесс, начатый Государственной Думой, Совет Федерации как бы подвергает своеобразной проверке профессиональный уровень принимаемых ею законов.

Закон, получивший одобрение Совета Федерации, передается на подпись президенту, который вправе наложить на него вето, если,

по его мнению, он не соответствует конституции Российской Федерации. В таком случае закон в установленном Конституцией порядке вновь рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации, и если он получает поддержку конституционного большинства, т. е. 2/3 депутатов, то подлежит обязательному подписанию президентом.

Государственная Дума дает согласие на назначение главы правительства большинством голосов членов Думы. Она осуществляет контроль за деятельностью правительства и в соответствии с ч. 3 ст. 117 конституции вправе поставить вопрос о доверии ему. Однако вынесение вотума недоверия не обязательно влечет автоматическую отставку правительства, поскольку решение этого вопроса входит в компетенцию Президента Российской Федерации. Единственный случай назначения председателя правительства без согласия Государственной Думы предусмотрен ч. 4 ст. 111, согласно которой в случае трехкратного вынесения вотума недоверия правительству президент вправе либо отправить его в отставку, либо распустить Государственную Думу, назначив в течение трех месяцев новые выборы.

Президент не имеет права распустить Государственную Думу в следующих случаях:

В связи с выражением ею недоверия Правительству Российской Федерации в течение года после ее избрания;

С момента выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

В период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения;

В течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Государственная Дума наделена также полномочиями утверждать и освобождать от должности председателя Центрального банка России и Уполномоченного по правам человека, объявлять амнистию, выдвигать обвинения против Президента Российской Федерации и отрешать его от должности.

Федеральное Собрание рассматривает все вопросы, связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т. д. Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением государственного бюджета. Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать

на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентом палат.

Что касается законодательных и представительных органов субъектов федерации и муниципального управления, то по вопросам их исключительного ведения они вправе принимать законодательные акты независимо от Федерального Собрания, но в рамках конституции и законов Российской Федерации.

Современный федерализм - это не только территориально- политическое устройство государства, но и форма государственного управления, к которой обращаются все больше и больше государств, ибо она обеспечивает демократизацию и децентрализацию власти.

Сущность федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации между собой и в их отношении с федеральными органами власти. Коротко говоря, федерализм предполагает реальное распределение власти по вертикали.

Из сущности федерализма вытекают следующие основные принципы государственного устройства и управления в России.

1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Народовластья.

3. Ответственности.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

6. Демократического централизма.

7. Сочетания централизации и децентрализации управления.

8. Гласности.

9. Законности.

10. Функционально-отраслевой.

11. Двойного подчинения.

12. Линейно-функциональный.

13. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

14. Программно-целевой.

15. Делегирования полномочий.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхождения законов субъектов Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.

Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государственного и управления за невыполнение или некачественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей имеет долгую историю.

В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления.

Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетности населению, обеспечивающего развития самостоятельности и творческой активности органов местного самоуправления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностного лица за порученное дело.

Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм поскольку он формирует базу централизма.

Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации государственного и муниципального управления. Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления.

Без осуществления гласности не может быть демократизма. Принцип гласности в государственном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного управления, а также должностных лиц.

Принцип гласности в государственном управлении требует обеспечения информированности граждан доступности обсуждения важнейших государственных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.

В государственном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспечивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном управлении, обеспечивая включение широких слов граждан в государственное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всестороннего обсуждения и принятия важных управленческих решений.

Принцип законности означает, что государственное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Подзаконность государственного управления имеет важное значение потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни одни государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

Отраслевой принцип управления требует такую организацию управления, при которой за органом государственного управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, учреждения культуры, здравоохранения, образования.

Отраслевая организация государственного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства, способными принимать оптимальное решение по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Функциональный принцип как составная часть функционально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции государственного управления.

Например, экономические органы государственного управления выполняют функцию прогнозирования и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические органы - функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой компетенции органу управления общей компетенции (правительство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансируемые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают их задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т.е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами.

Линейный принцип предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отмечалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления руководство - исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управления формируется линейная организационная структура органов государственного управления.

Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства - исполнение на основе специализации управленческих работ, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руководителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного управления.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в государственном управлении заключается в том, что в государственном управлении осуществляется и единоначальное и коллегиальное управление.

Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или республиканском уровне министр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами, составляющих отрасль хозяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означающего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительство и комитеты.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинству из них.

Коллегиальность принятия межотраслевых управленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные вопросы деятельности органа государственного управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами - коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах, в составе министра, его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению.

Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.

Сущностью программно-целевого принципа государственного управления является осуществление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулированных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конкретных ее исполнителей, полностью отвечающих за выполнение программы, строгое разграничение прав и ответственности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и необходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе программно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного управления.

Принцип плановости государственного управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образования, а также планов работы органа управления.

Сущность принципа делегирования полномочий заключается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным - заместителям, нижестоящим руководителям части своих прав и обязанностей для самостоятельного решения ими четко определенных вопросов, ответственность за которые остается за руководителем органа управления.

При делегировании полномочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязанностей, несут ответственность за их выполнение перед руководителем органа.

Государство реализовывает свою власть в соответствии с определенными принципами. Важнейшие из них возводятся в ранг конституционных и составляют основы конституционного строя.
Основы конституционного строя - это основные принципы в основе политической системы общества, формы правления и государственного устройства, отношений государства и гражданина.
Конституция РФ устанавливает целостную систему принципов конституционного строя:
- права и свободы человека, гражданина как высшая ценность;
- народовластие и республиканская форма правления;
- федеративное устройство;
- разделение властей;
- государственный суверенитет;
- верховенство права;
- политическое и идеологическое многообразие;
единство экономического пространства и свобода экономической деятельности;
- социальный характер государства;
- светский характер государства;
- признание и гарантирование местного самоуправления.
Все эти положения изложены в главе I Конституции РФ «Основы конституционного строя». Они определяют все последующее содержание Основного Закона, и им не могут противоречить другие его нормы. Положения главы в Конституции РФ, устанавливающие основы конституционного строя, не подлежат пересмотру путем внесения в Конституцию поправок и изменений - возможно только принятие новой Конституции.
Статья 1 Конституции определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Характеристика России как демократического государства выражает необходимость обеспечения в стране реального действия прав и свобод человека, народовластия, идеологического и политического плюрализма, разделения властей, а также местного самоуправления.
Конституция РФ закрепляет основные политические права человека и гражданина на уровне международных стандартов (свобода слова, право на объединение, право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранным и т.д.). Права и свободы человека признаются высшей ценностью. Государство обязано соблюдать и защищать их.
Носителем власти в России, ее суверенитета является многонациональный народ. Это значит, что наша страна провозглашается государством народовластия. Народовластие означает принадлежность всей государственной власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в соответствии с его суверенной волей и конкретными интересами. Народ России осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
Характерным атрибутом демократического государства является идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Данный принцип дополняется также конституционным признанием многопартийности. Этот принцип способствует повышению эффективности народовластия, вовлечению в политическую деятельность более широких слоев населения, легализует политическую оппозицию, способствует преодолению апатии и отчуждения граждан от власти.
Конституция РФ устанавливает, что Россия является правовым государством. Правовое государство
- это конституционное государство. Конституция является центром правовой системы, на ее базе строится весь механизм законности государства. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.
Основы государственного, территориального устройства России определены в статье 5 Конституции РФ и основаны на принципе федерализма.
Российский федерализм - это не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной стране, но и форма демократизации управления государством. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам является важной гарантией демократии. Базирующаяся на принципе федерализма, децентрализация единой государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения полномочий между РФ и ее субъектами и органами местного самоуправления.
Конституция РФ установила в России республиканскую форму правления. Российская Федерация - смешанная (полупрезидентская) республика, так как одновременно обладает признаками и президентской, и парламентской республики. Верховная государственная власть и местное самоуправление в стране осуществляются выборными органами, избираемыми населением на определенный срок, что представляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия.
Конституция РФ устанавливает, что Россия - это светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в стране в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания.
Статья 7 Конституции РФ закладывает в основу конституционного строя понятие «социальное государство», главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который бы характеризовался ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей. Вместе с тем Основной Закон исходит из того, что обеспечение достойной жизни и свободного развития человека должно быть также делом его ума, рук, инициативы, а основа социальной государственности состоит в том, чтобы создать для этого необходимые условия.
Основой экономической системы любого государства является регулирование отношений
собственности. В Конституции РФ собственность регламентирована значительно шире, чем в большинстве зарубежных конституций. Прежде всего закреплено наличие различных форм собственности, в равной мере защищенных государством. В соответствии со статьей 6 Конституции это: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Особо следует отметить статью 36, закрепившую право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, придав ему статус одного из основных конституционных прав граждан и их объединений.
На основании Конституции РФ (ст. 11) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды (Конституционный, Верховный, Высший арбитражный) (см. схему).

Принципы государственного устройства Российской Федерации – это основополагающие идеи, закрепленные в нормах конституционного права, на основе которых строится и функционирует РФ как федеративное государство.

К этим принципам относятся:

Принцип приоритета и равенства прав и свобод человека на всей территории Российской Федерации;

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

Принцип государственной целостности РФ, целостности и неприкосновенности ее территории (субъекты РФ не наделены правом на сецессию);

Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации;

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации;

Принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

7.3 Правовые основы преобразования структуры Российской Федерации

РФ не является закрытой по своей структуре. Конституция РФ допускает возможность принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта Федерации. В настоящее время такой порядок урегулирован ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

Под принятием в РФ нового субъекта подразумевается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части. Образование в составе РФ нового субъекта предполагает процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Принятие в состав РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе, при этом должны соблюдаться государственные интересы России, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

1. ФКЗ устанавливает условия и порядок принятия в РФ нового субъекта. Инициатором предложения должно выступить иностранное государство в целом. Президент РФ после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации и Государственную Думу, а также Правительство РФ. Принятие решения происходит в результате подписания международного договора, которым могут быть урегулированы следующие вопросы: а) наименование и статус; б) порядок оптации; в) правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях; в) действие законодательства РФ на территории нового субъекта и др.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. В случае, если КС признает его соответствующим Конституции РФ, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно в ГД вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который вступает в силу не ранее вступления в силу для РФ и иностранного государства международного договора.

2. ФКЗ установил порядок и условия образования в составе РФ нового субъекта. Образование нового субъекта возможно в результате объединения двух или более граничащих между собой субъектов РФ. В России варианты образования новых субъектов связывают с объединением автономных округов с областями, краями, в состав которых они входят, экономически слабых субъектов с сильными, сельскохозяйственных регионов с промышленными и т.д. ФКЗ предусматривает только одну форму – объединение граничащих между собой субъектов и исключает дробление России.

Инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам, на территориях которых образуется субъект Федерации. Совместное предложение законодательных органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц заинтересованных субъектов об образовании в составе России нового субъекта направляется Президенту РФ. Оно должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус, границы нового субъекта. Президент уведомляет об этом СФ, ГД и Правительство РФ.

В случае поддержки этой инициативы Президентом РФ вопрос об образовании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов и должен получить одобрение в соответствии с законами о референдумах в этих субъектах. Официальные данные представляются Президенту РФ, который вносит в ГД проект ФКЗ об образовании в составе России нового субъекта. Он должен содержать положения о наименовании, статусе, границах нового субъекта, положения о правопреемстве нового субъекта, формировании органов власти нового субъекта и т.д. ФКЗ принимается Федеральным Собранием в порядке, установленном ст. 108 и вступает в силу со дня его официального опубликования. В ст. 65 Конституции РФ вносятся соответствующие изменения.

Федерация (от позднелатинского foederatio - союз, объединение), наряду с унитарной формой, представляет собой одну из основных форм территориальной организации государства. Как форма государственного устройства она предполагает особый характер отношений между федеральными органами власти и органами составляющих федеративное государство территориальных частей - субъектов федерации.

Федерация представляет собой юридически единое союзное государство, в состав которого входят определенные государства или государственные образования, обладающие властью и полномочиями в решении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти. Ее характеризуют следующие признаки.

Федерация - единое союзное государство, существующее наряду и сверх тех государств, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом.

Федерация обладает необходимыми государственно-правовыми институтами, т. е. законодательными и исполнительными органами, которые избираются населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа, как правило, имеют двухпалатную структуру. Наряду с общей палатой, которая выражает интересы всего государства, существует палата, выражающая интересы субъектов федерации.

Акты федеральных органов являются обязательными на всей территории федерации. Они не подлежат рецепции, т.е. утверждению со стороны органов субъектов федерации, и адресованы непосредственно населению. Субъекты федерации не имеют права отмены актов Федерации.

Федерация обладает единой территорией и единым гражданством, причем территория федерации может состоять из территорий ее субъектов, но вместе с тем может существовать общефедеральная территория, которая в состав субъектов не входит.

Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она сама, без согласия входящих в нее субъектов, может расширять или сужать пределы своей компетенции, что и закрепляется в ее конституции. По сути это компетенция федерации на изменение своей компетенции.

Федерация юридически нерасторжима, т.е. ее субъекты не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии (выхода из состава федерации).

Наиболее отчетливо признаки федеративного государства проявляются в их сравнении с признаками, характеризующими конфедерацию. Конфедерация с юридической точки зрения - это постоянный союз государств, не имеющий общих органов власти и управления или же имеющий один или несколько таких органов, предназначенных для осуществления целей конфедерации. Подобными целями могут быть экономические, торговые задачи, создание единого таможенного пространства, цели внешнеполитического характера, обороны и т.п. Конфедерация - это не единое государство, а союз государств, который создан на договорной основе соответствующими субъектами, и поэтому данные субъекты обладают суверенитетом и могут выступать на международной арене самостоятельно.

Конфедерация может не иметь общих законодательных и исполнительных органов. Органы, которые в ней создаются, обусловлены целями конфедерации, и образуются они правительствами стран, входящих в конфедерацию. Акты общих органов (если они созданы) не адресованы населению непосредственно, а только правительствам государств-членов конфедерации, которые могут утвердить эти акты и распространить их действие на свою территорию (право рецепции). Вместе с тем они могут не утвердить эти акты, отвергнуть их (право нуллификации). Конфедерация не обладает единой территорией и единым гражданством. Конфедерация представляет собой расторжимый союз, иначе говоря, субъекты конфедерации как сохраняющие свой суверенитет государства обладают правом сецессии, то есть правом выхода из союза.

На примере Российской Федерации выделяются следующие конституционные принципы правового регулирования федеративных отношений:

1) суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. ст. 4, 71);

2) верховенство на всей территории России Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст. 67);

3) целостность государственной территории (ст. ст.1, 3, 67);

4) прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15);

5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131);

6) единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

В качестве основных конституционных формул построения российской федеративной государственности следует признать ч. 1 ст. 1: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», а также положение ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Эти конституционные положения определяют, с одной стороны, правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой ― служат однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.

«Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...» (ч. 3 ст. 5 Конституции России). Федерация, в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств, - единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая система территориальной организации призвана придать неизменность старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная Федерация, пусть и асимметричная. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции, в состав Российской Федерации входят республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъекты Российской Федерации.

Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения:

1. О высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ч. 1. ст. 15 Конституции России).

2. О верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ч. 1,3 ст. 76 Конституции России).

Исходя из принципа суверенитета государства и территориального верховенства, действие норм права на территории государства является неограниченным, безусловным и абсолютным. Под высшей юридической силой нельзя понимать большую обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил.

Суть дела в другом: высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции России). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Конституция Российской Федерации и федеральные законы в полной мере закрепляют свое верховенство. Как отмечалось ранее, верховенство конституции - одна из обязательных черт правового государства. Это предопределяет юридическую ничтожность любого нормативного акта, расходящегося с конституционными установлениями, вне зависимости от органа, его издавшего, от сферы и направленности его применения.

Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета России с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения. В Конституции Российской Федерации закреплены следующие принципиальные положения:

Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации.

Равноправие всех субъектов Российской Федерации.

Строительство и развитие Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном.

Суверенитет Российской Федерации (субъекты Российской Федерации не являются суверенными).

Формирование на части территории Российской империи федеративного государства ―РСФСР ― было продекларировано Конституцией РСФСР 1918 г. Однако разделение этого государства на составные части ― субъекты Федерации - происходило на основе Конституции с учетом двух требований (причем именно в этой последовательности):

Удобство администрирования;

Учет этнического фактора.

Ни один субъект Федерации не входил в состав РСФСР на основе договора (с особым случаем Тывы, вошедшей в 1944 г. в Союз ССР на правах АО в составе РСФСР).

Российская Федерация является конституционной федерацией. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, провозглашавший создание Российского государства. Россия - исторически сформировавшееся государство, разделение которого на административные составляющие происходит на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Суть договора - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит.

По сути это было соглашение между федеральными органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Сопряжение двух тенденций - конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения - с другой привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.

Изначально процесс разработки и обсуждение Федеративного договора проходил наряду с процессом выработки нового Союзного договора. Необходимость заключения Федеративного договора была законодательно закреплена Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О конкурсе на лучший вариант проекта Федеративного договора РСФСР». Но постепенно работа над проектом Федеративного договора была свернута.

С распадом в августе-декабре 1991 г. Советского Союза вопрос о взаимоотношениях республик в составе России с федеральной властью потребовал активизации работы по подготовке соглашения о разграничении полномочий. В республиках начали проявляться сепаратистские тенденции, процесс передела собственности и власти принял характер, опасный для российской государственности. Рабочая группа предложила в этих условиях подписать Соглашение по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.

Руководители большинства республик отвергли такой подход и выступили за подписание Федеративного договора. Требования все больших прав и полномочий, раздававшиеся из столиц республик-субъектов Федерации, сводились к минимизации роли федеральных органов власти, увеличению прав местных правящих элит.

31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся на том историческом этапе соотношение сил.

Закрепленный Федеративным договором отказ республик от определения себя в качестве автономий, признание их суверенными республиками в составе России нашли свое конституционное выражение в Законе Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»1. В сравнении с текстом Конституции РСФСР 1978 г. это была кардинальная смена представлений: до внесения указанных изменений Конституция РСФСР определяла автономии как социалистические государства, самостоятельность которых обеспечивалась рядом гарантий экономического характера. Территория республики не могла быть изменена без ее согласия. Однако о суверенитете республик ранее никогда не упоминалось.

Президент РФ Путин В.В., оценивая политику российских властей в начале 90-х гг. отмечает: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать Федерацию в ее границах. Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти»2.

При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция России 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, документальным олицетворением которого стало подписание Федеративного договора. Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. был вынужден признать, что в России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство1.

Сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов Федерации, закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов Федерации. Российская Федерация представляет собой уникальное явление в государственно-правовой практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень власти непосредственно выходят 89 субъектов. Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти - межрегионального.

Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегиональных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации (были сформированы 7 ассоциаций). В 2000 г. были образованы федеральные округа: Центральный (центр ― г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «Об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», которым на территории России было образовано семь федеральных округов во главе с Полномочными представителями Президента Российской Федерации, направлен на восстановление вертикали исполнительной власти.

Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности это не оговоренный Конституцией России механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.

Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в Федерацию.

Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства - не самодостаточная ценность, а средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством.

В структуре современного российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций - унитаризма и федерализма, - а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции России:

1) государственной целостности;

2) единства системы государственной власти;

3) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

4) равноправия и самоопределения народов.

При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.

Возможно, будет полезно почитать: