Власти и местного самоуправления за. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).

2. Что такое муниципальное образование?

В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?

Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.

С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.

4. Что такое органы местного самоуправления?

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.

5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?

Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.

В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.

Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:

Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;

Участие граждан в местных референдумах;

Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;

Обращение граждан в органы местного самоуправления;

Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;

Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.

6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?

Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.

7. Кто такой глава муниципального образования?

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.

Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.

8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.

Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.

Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.

Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.

Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?

В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.

В современных государствах есть два основных типа административно-политического самоуправления - местное и государственное. Что их характеризует?

Что такое местное самоуправление?

Местное самоуправление , если говорить о российской системе власти, - это механизм выстраивания административно-политического управления в муниципалитетах - городах, округах, а также районах. Население соответствующих населенных пунктов и территорий самостоятельно избирает органы власти - законодательно-представительные (например, в виде городских или районных советов) и исполнительные (которыми чаще всего являются администрации, имеющие своих глав).

Ключевая задача местного самоуправления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Органы власти на соответствующем уровне имеют свой собственный бюджет, который может пополняться местными налогами, издают местные законы. Можно отметить, что в России приличный объем финансирования муниципалитеты получают также в виде субвенций и дотаций, направляемых со стороны государства.

По Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственного. То есть глава администрации того или иного города формально не подотчетен, к примеру, премьер-министру России или главе субъекта РФ. Однако стоит отметить, что местные законы не должны противоречить тем, что изданы на уровне государственной власти. Поэтому на уровне нормативного регулирования субординация между муниципальными и государственными органами все же сохраняется.

Что такое государственное самоуправление (управление)?

Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление» , представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.

Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня - федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.

Главная задача государственного управления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно - они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.

В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ - Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.

Сравнение

Главное отличие местного самоуправления от государственного - в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня - с учетом интересов конкретных регионов.

Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые - независимы от вторых.

Определив то, в чем разница между местным самоуправлением и государственным управлением, зафиксируем соответствующие ей критерии в таблице.

Местное самоуправление

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;

Посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории

охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Органы местного самоуправления

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

Представительные органы самоуправления;

Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);

Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);

Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

Основы деятельности местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.

Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.

Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.

Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.

Гарантии правомочий местного самоуправления

Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.

Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения

структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно

В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:

судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти

гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ

ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Местное самоуправление в городе Москве

Рассмотрим пример организации местного самоуправления в городе Москве. Москва как субъект РФ имеет систему органов государственной власти, определяет самостоятельно в соответствии основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны в своих действиях руководствоваться законами города Москвы, регулирующими их действие на территории города. Данные законы принимаются на основании действующей Конституции, что записано в статье 5 Устава города Москвы: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3,12,32,130-133 Конституции РФ», а также на основании закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Основные положения местного самоуправления заложены в законе о «Территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» от 10 июля 1996 г. Он определяет права граждан на самоорганизацию, порядок организации и действия органов местного самоуправления, полномочия, права и обязанности.

Принципы организации территориальных общин

Территориальное самоуправление в г. Москве - самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив местного значения. Любой житель достигших 18-летнего возраста может принимать участие или быть организатором органов местного самоуправления. Закон дает также определение территориальной общины как добровольной, самоуправляемой, некоммерческая организация, созданной по инициативе жителей микрорайона, улицы, дома и т.д. Высшим руководящим органом общины является собрание или конференция, которые избирают подотчетные органы - комитет (совет) и контрольную комиссию, для организации и непосредственного осуществления функций. К полномочиям территориальной общины законом отнесены следующие функции: защита прав и интересов граждан, организация акций милосердия и благотворительных акций, контроль над муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы, переданные общине органами власти. Для регистрации общины необходимо представить: карту границ, документ об утверждении границ районным Собрание, список участников собрания (схода), протокол выдвижения делегатов конференции. С момента регистрации община приобретает гражданские права и принимает обязанности как юридическое лицо. Взаимодействие с органами власти осуществляется на основании договоров и соглашений, органы власти района содействуют созданию и деятельности общин на своей территории, осуществляют контроль. В случаи возникновения разногласий между органами власти и общиной рассматривает районное Собрание.

Органы и средства общины

Собрание (сход) или конференция является высшим органом и созывает комитетом (советом) или районной Управой не реже одного раза в год. В ее ведение находятся следующие вопросы: организация общины, изменение границ, устава, избрание органов общины, утверждение программы деятельности общины.

Комитет является руководящим органом общины и после ее регистрации действует в качестве юридического лица от имени общины в соответствие с уставом. В его полномочиях находятся: заключение договоров с органами власти и другими организациями, принятие участия с правом совещательного голоса в заседаниях районного Собрания и администрации района, распоряжение финансовыми средствами, пользование собственностью, реализация других полномочий.

Контрольная комиссия является контрольным органом общины и создается для проверки и контроля финансовой деятельности комитета, подотчетна только собранию или конференции, может привлекать аудиторские организации, также на нее могут быть возложены функции по контролю над выполнением устава.

Финансовые средства общины состоят из средств бюджетного финансирования из фондов районной Управы, города и т.п., собственных средств полуученых от дохода по оказанию услуг населению, по акциям, от взносов и пожертвований. Контроль над поступлением и расходование финансовых средств осуществляет контрольная комиссия.

В собственности общины могут находиться кооперативные средства населения, жилые, нежилые, иные построенные сооружения, другое имущество, переданное городом на основе правовых актов. Управление собственностью общины осуществляет комитет. Он также имеет право на договорной основе осуществлять управление собственность города и других юридических лиц.

Органы общины несут ответственность перед жителями соответствующие территории, основания и вид ответственности определяется уставом общины. Ответственность наступает в случае нарушения законов, уставов общины, утраты доверия со стороны жителей. С другой стороны жители соответствующей территории ни в целом, ни индивидуально не отвечают за действия комитета (совета). Деятельность общины прекращается решением собрания, конференции или решением суда. С иском в суд могут обращаться Управа, префект, Дума, Мэр, органы юстиции и прокуратура. Имущество и финансовые средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов, передаются районной Управе для использования в интересах жителей.

Таки образом территориальная община является важным элементом управления в демократическом государстве, способствующая более полному выражению прав и свобод граждан, участия их в управление государства. В реферате были рассмотрены основные понятия и принципы организации местного самоуправления заложенье в Конституции РФ, а также на примере конкретного субъекта РФ, местные законы, регулирующие действие территориального самоуправления.

Литература

Конституция РФ

Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

Законы города Москвы (1994-1996), М, 1997

М.Н.Матвеев*

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ЧАСТЬЮ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

В статье анализируется опыт местного самоуправления России в XX веке - земств, Советов, современных муниципалитетов с точки зрения споров о природе местного самоуправления, а также степени его автономности от государственной вертикали власти.

История местного самоуправления в России в XX веке ставит вопрос: «Не является ли местное самоуправление в России тупиковой ветвью местного государственного управления?» Действительно, и теоретические споры о природе местного самоуправления, и существующая практика - от земств, через Советы, к современным муниципалитетам и думам так или иначе возвращают нас к проблеме взаимоотношения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, к вопросу «управление или самоуправление?»

Местное самоуправление в России никак не станет аксиомой. В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления, приводящий к его ликвидации. Так было с земским самоуправлением в 1918 году, так было и с пришедшими ему на смену Советами в 1993 году. В итоге до сих пор страна не имеет сильного и развитого местного самоуправления - основы демократического государства, решая на протяжении столетия один и тот же вопрос: «Как сделать так, чтобы местное самоуправление в стране заработало?» С особой актуальностью этот вопрос зазвучал в наши дни, когда почти одновременно с новой реформой местного самоуправления обществу стали подбрасывать отнюдь не новую идею встраивания органов местного самоуправления в государственную вертикаль управления.

В отечественной историографии лакмусовой бумагой природы местного самоуправления являются взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной властью. Существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хоть и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Согласно статье 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

* © Матвеев М.Н., 2005

Матвеев Михаил Николаевич - соискатель кафедры российской истории Самарского государственного университета

чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью... Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.... Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видим, слово «самостоятельно» звучит постоянным рефреном главы о местном самоуправлении. Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В статье 133 подчеркивается, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, взаимоотношения с государственной властью (и система «подконтрольности») у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Основного закона местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти. На чем же строятся надежды апологетов «вертикали» и почему многие эксперты склонны считать, что в ближайшие годы будет найдено решение, позволяющее обойти и ст.12 Конституции РФ, и ст.133?

Разделение теорий природы местного самоуправления и раньше, и теперь проходит по базовому различию в подходе к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на данном критерии, исследователи делят все имеющиеся теории на «общественные» и «государственные». В общественных теориях местного самоуправления ключевым является тезис о приоритете общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше. Согласно этому взгляду, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. При этом государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной организации их во всех своих частях. В силу того, что государство требует единства действий, местное самоуправление согласовывается с государственным управлением, при этом местные органы предстают, прежде всего, агентами государства. Сформулированная юристами в конце XIX века «государственная» теория самоуправления утверждает, что не существует особых местных вопросов, а все местные дела являются государственными, переданными в ведение органов местного самоуправления.

В советские годы главенствующей теорией была идея о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы - Советы народных депутатов - являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе - органами социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управ-

ления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством» .

В период поздних советов в начале 90-х годов тема изучения природы местного самоуправления впервые начала обсуждаться с позиций разделения властей. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами, с одной стороны, и местным самоуправлением и государственной властью - с другой. При этом «сутью нынешнего этапа становления» виделось «превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления» .

В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное, каждое из которых по-своему отвечало на вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления с государственным управлением.

Выход в свет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породил обширную литературу. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе государственной власти и решали задачи идеологического обоснования встраивания его в т.н. «вертикаль». Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда этих исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Либеральные авторы отмечали противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления . Так, С.И.Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. «Местное самоуправление как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня, - констатировал исследователь. Это означало, что центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления как властного института» .

Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов и нерешенность проблем муниципальной собственности, в частности на землю, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании» .

О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России

заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью. «Идея же народовластия в практической плоскости, - отмечала она, - самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения осталась terra incognita для абсолютного большинства населения. Таким образом отсутствие полноценного института местного самоуправления в России- это не столько проблема государственного произвола или несовершенства законодательства, сколько в первую очередь проблема общественного сознания, не готового к внедрению этого института» .

Сторонник земского течения А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «Власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить». «Построение земства, - предупреждал А.И.Солженицын, - встретит множество препятствий, оно встретит препятствия правящей олигархии, оно встретит препятствия партийных функционеров, оно встретит препятствия некоторых элит, которые пользуются сегодняшней преимущественной системой. Но пропасть между властями и народом должна быть заполнена...живой народной инициативой. Иначе России не быть и не жить». «Беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином», Солженицын считает одной из основных опасностей для современного местного самоуправления.

С.Н.Федоров считал, что «ныне существующее федеральное (а на его основе и региональное) законодательство о местном самоуправлении в значительной мере вступило в противоречие с духом и буквой Конституции и низвело местное самоуправление в придаток государственной власти». По мнению академика, «местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в начальной стадии становления и не является жизнеспособным и подлинно демократическим, .государственная и муниципальная власть продолжают действовать таким образом, как будто вся территория государства, в том числе и муниципальные образования, являются сферой только их функционирования, а уж муниципальная собственность - неотъемлемая часть их власти. Для государственной власти не существует прав местного самоуправления, а для муниципальной власти - прав автономии, коей является территориальное общественное самоуправление». Согласно убеждению С.Н.Федорова, «если мы не начнем строить местное самоуправление «снизу» - с фундамента - территориальных сообществ на принципах добровольности, а по-прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху» - с крыши - народовластие обречено на провал. И тогда, не имея организованного населения, способного защищать свои гражданские права и законные интересы, сочетающие их с властными структурами на основе взаимопонимания, обречена на провал сама идея стабильности в нашем многострадальном обществе».

Интересно, каким образом на вопрос «управление или самоуправление?» отвечает мировой. Сложившаяся за рубежом практика местного самоуправления основывается на двух моделях муниципальной организации: первая предполагает формирование за счет гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англосаксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в основном в англоязычных странах, и континентальную, распространенную в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетен-

ции, и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, и любая местная община представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам, пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам. Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный характер, описываемый с помощью триады «roads, rats and rubbish» («дороги, крысы и мусор»). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус, сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в политической жизни .

Вопрос о природе местного самоуправления и его соотношении с государственной власти вновь вспыхнул в последние три года, когда стало очевидно, что Россию ждет новая реформа МСУ. Оценивая развитие местного самоуправления после 2000 года, авторы отмечают, что проводимая в настоящее время по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничит местную автономию, «фактически выстраивая здесь третий уровень государственной власти». Оставляя нерешенным вопрос, «насколько нынешние преобразования соответствуют самому духу самоуправления», авторы делают вывод, что, по-видимому, они «позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период», имея в виду прежде всего местное самоуправление крупных городов: «если ранее источником давления на местную автономию выступали исполнительные власти регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр».

Определение природы местного самоуправления важно в первую очередь потому, что в зависимости от его понимания властью, в том числе первыми лицами государства, местное самоуправление в России либо приобретало дополнительные права, либо в них ограничивалось. Несколько слов об азбучной истине: для чего вообще государству необходимо местное самоуправление. В первую очередь для того, чтобы эффективно реагировать на потребности населения, одновременно разгрузив государство от избыточных функций.

Расширение или сужение полномочий и политического значения органов местного самоуправления стало одним из вопросов отечественного МСУ, периодически возникающим со времен земств, через Советы, к органам современной муниципальной власти. По мнению К.П.Ланге, «несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву». Однако, отмечает автор, «этот процесс до сих пор не носит необратимого характера» . По мнению С.И.Рыженкова, «центральный вопрос реформы местного самоуправления.^ переходе от существовавшей системы государственного управления на местах к системе местного самоуправления, основанной на самостоятельном заведовании ме-

стными делами органами местного самоуправления, т.е. к автономии местного самоуправления от государства, так и не был решен за годы реализации закона 1995 года». Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти.

В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к «жесткой руке». Отмечалось, что в целях обеспечения устойчивого экономического подъема необходима «деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру» .

Современные исследователи отмечают, что «федеральные исполнительные органы государственной власти воспринимают органы местного самоуправления в качестве своей низовой управленческой структуры». При этом государственная власть, кроме управленческих решений, преследует и политические цели: с одной стороны - «переориентировать органы местного самоуправления на прямую связь с федеральной исполнительной властью, в первую очередь посредством прямой финансовой помощи» (т.е. создание зависимости местного самоуправления), а с другой - «в случае неудач органов местного самоуправления снять с себя всякую ответственность за положение дел на местах» .

Отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России И.Г.Мачульская видит не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения. «Самоуправление создать «сверху», даже на основе конституционного акта, невозможно, - делает вывод исследователь. - Оно может возникнуть только по инициативе населения, согласно его потребностям и интересам. Если их нет, нет и самоуправления» .

И.Г.Мачульская критически относится к передаче органам местного самоуправления всей полноты власти после регионального уровня, считая, что это приводит к «фактическому безвластию на местах». «Полностью автономное местное управление», по мнению автора, препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, увеличению аппарата управления и, как следствие - к ухудшению жизни населения. Автор указывает, что Европейская хартия местного самоуправления не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. «Более того, - подчеркивает исследователь, - ст.8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение

которых поручено органам местного самоуправления». Решение проблемы места самоуправления в системе власти И.Г.Мачульская видит в частичном пересмотре концепции конституционно-правовой модели местного самоуправления в сторону сочетания функций государственного управления и местного самоуправления «на конкретной территории в переходный период становления российской демократической государственности» .

Начиная с 2003 года Москва активно занялась вопросами местного самоуправления, вылившимися в принятие в конце того же года нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Одновременно с постепенным введением в действие нового закона стала разворачиваться кампания по строительству т.н. «вертикали власти», объективно ставя вопрос о возможном встраивании в государственную вертикаль и независимого по Конституции местного самоуправления. Наиболее активно новая угроза для местного самоуправления проявилась с сентября 2004 г., когда после потрясшего весь мир террористического акта в Беслане президент заявил о необходимости во имя большей эффективности управления страной перейти от прямых выборов глав субъектов федерации к их фактическому назначению. В качестве «компенсационной меры» для губернаторов политическая элита России тут же пожелала дарование им права назначать глав местного самоуправления, мэров городов. «Объективным» обоснованием доведения «вертикали» до органов местного самоуправления для адептов этой идеи стали как традиционные для многих регионов факты противостояния местной и региональной власти, так и примеры низкой хозяйственной эффективности ряда руководителей местного самоуправления.

Зависимость судьбы местного самоуправления от реформы структуры государственной власти очевидна. При этом ряд экспертов полагает, что у центральной власти нет четкой внутренней политики и декларируемые ею цели часто расходятся с реальной практикой. По оценке «Новой газеты» с февраля 2000 г. по декабрь 2002 г. президент В.В.Пу-тин не менее шести раз говорил, что не будет отменять прямые выборы глав регионов. Так, 6 мая 2000 г. президент заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным, и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». В результате же под аргументом укрепления единства страны и борьбы с терроризмом прямые выборы глав регионов населением в декабре 2004 г. были отменены .

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось среди политической элиты. Однако следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и менталитетом российского населения, традиционно не разделяющего различные уровни власти и полагающего власть единой субстанцией, ответственной за все. По мнению Н.И.Емельянова, «в условиях тоталитаризма люди привыкли к нерасчлененности власти и не привыкли поэтому определять меру ответственности тех или иных ее ветвей. Такое положение не может исчезнуть сразу, оно сохраняется и сейчас» . Некоторые исследователи считают, что «сами граждане не осознали еще необходимости замены государственного управления местным самоуправлением, не испытывают потребности, желания участвовать во внедрении новых форм местного самоуправления. Поэтому повсеместно местное самоуправление находится в сильной зависимости от администраций и центральной власти». Многие также отмечают, что развитое самоуправление напрямую связано с экономической и политической стабильностью в обществе. Так, по мнению К.П.Лан-

ге, дестабилизация ситуации в СССР и постсоветской России начала 90-х во многом связана с «отсутствием развитой политической культуры и традиций самоуправления» . По распространенному мнению современных исследователей, местное самоуправление является «одним из важнейших институтов гражданского общества, дающего возможность гражданам... в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня».

В качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, может быть его близость к населению, которую местное самоуправление занимает, и объективно, по своей природе являясь резонатором народных настроений, в кризисные моменты превращаясь в органы оппозиции правительству. В этом ключевой признак органов местного самоуправления, определяющий их политическое значение в государстве, являющийся одновременно и его силой, и его слабостью. Органы местного самоуправления, являясь местной властью, одновременно и проводят в жизнь государственную политику, и являются проводниками настроений низов в отношениях с государственной властью. Исходя из этого, они становятся полем битвы власти и общества, часто становясь заложником этой борьбы в период кризисных моментов истории. Следуя логике своей выборности, представительства интересов населения, органы МСУ ориентируются на защиту прав своих избирателей и на самоуправление. Следуя же логике государства, МСУ должно быть включено в аппарат управления.

В этом противоречии кроется причина всех бед местного самоуправления России, т.к., как правило, и в 1918, и в 1993 гг., и сейчас в этих спорах побеждает государство, которое, если органы МСУ включаются в политический процесс и накапливают оппозиционность настроений масс, просто ликвидирует их и на их месте создает новые. В этой связи центральная власть считает необходимым иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, проводимых в период второго президентского срока Путина, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. «монетизации», или называемый в народе «об отмене льгот», была отрицательной.. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и реформ в области здравоохранения и образования потребует от органов местного самоуправления значительных усилий, что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости создания на местном уровне эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.

Фактическая борьба за органы местного самоуправления уже идет и через их постановку под партийный контроль через создание в их представительных органах фракций проправительственной «Единой России», и через изменения выборного законодательства, предоставляющего возможность перехода от всенародных выборов глав исполнительных органов местного самоуправления к их избранию из числа депутатов, либо через переход полномочий мэров к нанятым по контракту менеджерам. Ряд экспертов считают, что в ближайшее время на муниципальном уровне может быть реализован сценарий, аналогичный замене всенародных выборов губернаторов их фактическому назначению, когда глав городов будут избирать депутаты представительных органов по представлению руководителя субъекта Федерации.

Какой прогноз возможен на перспективы развития местного самоуправления в России в условиях современного кризиса во взаимоотношениях власти и общества? Не исключено, что местное самоуправление на уровне муниципальных образований, городов и районов будет ликвидировано и преобразовано в местный, низовой уровень государ-

ственного управления. Потребуется ли для этого изменение Конституции РФ или власть пойдет по пути максимального изъятия полномочий МСУ с последующей их передачей обратно, что в строгом соответствии со ст.132 и 133 Конституции РФ создаст местному самоуправлению условия «подконтрольности» государству? Очевидно, что при таком сценарии самоуправленческие начала могут уйти в территориальное общественное самоуправление, что в принципе может привести к бурному развитию малых форм местного самоуправления, таких как товарищества собственников жилья, домовые и микро-районные комитеты и т.п. ячейки инициативы населения. При этом политические функции полностью уйдут к чиновникам госвласти, а все народное самоуправление будет строиться вокруг сервисных функций ЖКХ. Начнутся ли затем когда-либо, с этого коммунального уровня, рост народного самосознания и строительство нового здания местного самоуправления?

Библиографический список

1. Большая советская энциклопедия. М.,1975.Т.22.

2. Бусыгина И., Захаров А. Самоуправление // Общая тетрадь. Вестник московской школы политических исследований. 2004. №2 (29).

3. Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. М.,1995.Т.9.

4. Гмельянов Н.И. Местное самоуправление в России: генезис, тенденции развития. М.; Тула,1988.

5. Ланге К..П. Становление современной системы органов государственной власти в 19931999 годах (на материалах Самарской области). Самара,2000.

6. Мачульская И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. ... канд.юрид.наук. М.,2001.

7. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Московский общественный научный фонд. Библиотека местного самоуправления. Вып.32.

8. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандг при участии В.Я.Гель-мана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

9. Новая газета. 14.02.2005.

10. Попов Г.Х. Что делать? М., 1992.

WHETHER THE LOCAL GOVERNMENT IS A PART OF THE REGIONAL ACTIVITY OF THE FEDERAL GOVERNMENT IN RUSSIA

The article analyses the experience of the Russian local government institutions in XX century - “zemstvo”, soviets and modern municipality from the point of view of the disputes about the nature of the local government and the degree of its independence from the federal government.

Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется возможность наличия у местного самоуправления так называемого политического участия, т.е.

Наиболее эффективного решения на местном уровне публичных (общественно значимых) задач как территориального сообщества, так и центральной власти. Более того, во всех случаях налицо автономизация самоуправления и существование традиционной оппозиционности местного самоуправления государственной власти.

Независимо от того, является ли община предшественником государства или она получила право на самоуправление из рук государства, именно община рассматривается основой, на которой базируется государство. Так, А. Штейн оценивал самоуправление как возникающее "не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление. как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обоих.". "А функция самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями"*(64).

На разных этапах развития конкретного государства изменение задач государственного строительства определяло сферу деятельности местного самоуправления и его возможности. Постоянно возрастает зависимость местного самоуправления от государства. Самостоятельность общины государством допускается и соответственно признается в целях приспособления местного самоуправления к требованиям, определяемым государством.

Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Оценивая современную концепцию муниципального реализма, Г.В. Барабашев отмечал, что она "порождает представление о сбалансированности идей местной автономии и централистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства"*(65).

В государстве, развивающемся на демократической основе, речь идет о партнерстве центра и мест, в иных условиях централистское, бюрократическое начало превращает муниципальную деятельность в продолжение государственного управления на местном уровне. Однако и в этом случае "партнерство центра и мест" также налицо.

Принимая во внимание множественность концепций местного самоуправления, реализуемых государствами в наши дни, независимо от того, рассматривается ли оно как элемент государственной децентрализации или как форма народовластия (возможно и сочетание), следует признать, что на современном этапе политико-правовая природа местного самоуправления существенно изменилась.

Сохранение основных сущностных признаков местного самоуправления, даже при его расширении и укреплении, не дает достаточных оснований говорить о нем как о не обладающем государственно-правовой природой.

Раскрывая сущность местного самоуправления, его следует рассматривать и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический характер. Из всех разновидностей самоуправления - общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового - местное самоуправление занимает особенно важное место. Локальный характер местного самоуправления обеспечивает его специфическую связь с населением, порождает организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата.

Наличие собственной компетенции, определенной бюджетно-финансовой самостоятельности создают условия для управленческой самостоятельности местного самоуправления, для права местного нормотворчества.

В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления:

а) не назначаются сверху (их система, структура определяются населением, отражаются в принятом с его участием уставе муниципального образования);

б) не являются агентами правительства и других вышестоящих государственных органов, сохраняя определенную самостоятельность даже при осуществлении задач, порученных сверху;

в) не включены в централизованную иерархическую систему;

г) не отделены от населения.

Развитие самоуправления как прогрессивного и жизнеспособного института на основе максимального участия граждан в управлении немыслимо без ответа на вопрос: возможно ли в современных условиях четко разделить деятельность органов местного самоуправления на собственную (самоуправление) и делегированную (управление) и однозначно определить сущность местного самоуправления, зная, что природа местного самоуправления двулика (государственная и общественная)?

Выделить местное самоуправление позволяют следующие критерии:

обеспечение местного интереса;

хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения местных дел и т.д.;

использование форм прямой демократии, т.е. непосредственное решение населением вопросов местного значения, а также его активное участие в деятельности органов местного самоуправления;

сберегаемое и развиваемое стремление жителей муниципального образования быть общностью, самим определять свою судьбу, гражданскую позицию.

В государстве, претендующем на то, чтобы считаться демократическим, организация общего управления страной строится с учетом задач и возможностей местного самоуправления. В некоторые периоды, особенно при ослаблении центральной власти и экономическом кризисе, местное самоуправление может стать организующим звеном, которое как бы "подставляет плечо" государству, принимает на себя долю ответственности за дела не только муниципальные, но и региональные, общегосударственные.

С учетом призвания местного самоуправления, пожалуй, впервые в российской истории сегодня есть шанс не насадить его сверху, а использовать ценности и потенциал концепции местного самоуправления для многоуровневого участия широких слоев населения в делах как местных, так и общегосударственных. К тому же в организации обеих форм публичной власти - государственной и местного самоуправления - есть много общего. Еще на стадии подготовки Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" высказывалась мысль

О том, что "вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам - они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов, комиссий, индивидуальных стараний депутатов, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующих территориях. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрания первых лиц населением). В случае необходимости можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"*(66).

Важной объединительной чертой государственной и муниципальной властей, их реформирования и развития в современных условиях, а фактически становления является то, что переход от одной общественно-экономической формации к другой осуществляется при активном возложении на муниципальные органы многих обязательств, ранее относившихся к сфере государственной деятельности.

Сложилась ситуация, когда в немалой степени именно по деятельности органов, наиболее приближенных к населению, оно и судит о деятельности государства. Высшие должностные лица Российской Федерации неоднократно подчеркивали, что "структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления", что "значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное местное самоуправление"*(67).

Все существенные признаки государства - территория, население, публичная власть - есть и у муниципального образования. Однако характер власти различен: государственная - суверенна, муниципальная подзаконна. Конечно, суверенная государственная власть тоже действует в рамках законов, но она сама создает их для себя; муниципальная власть строится на основе законов, разработанных государственной властью, и лишь в малой степени опирается на собственное нормотворчество.

Общественно-государственный характер местного самоуправления делает его важным, зачастую ключевым звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Местное самоуправление обеспечивает баланс интересов местных и государственных. Государство исходит из необходимости самостоятельного (автономного) местного самоуправления прежде всего потому, что признает и наличие единой общей цели - интересов населения, т.е. местного интереса. Без целевой установки - принятие решений для обеспечения местного интереса - идея местного самоуправления будет мертва, иными словами, не может быть реализована.

Концепция негосударственного характера местного самоуправления, сложившаяся и преобладающая на этапе принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона 1995 г., основывалась на устаревших западных теориях. В современных условиях на смену радикализму противопоставления местного самоуправления и государства приходит осознание необходимости их сотрудничества, основанного на взаимных интересах. Это объясняется следующими причинами:

реализация принципов социальной государственности не может осуществляться вне рамок единых для всей страны ориентиров государственной политики;

и государство, и местное самоуправление выполняют общую задачу - обеспечить достойные жизненные условия населению, благосостояние общества.

Тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами не может не влиять на статус органов местного самоуправления, приближая их к статусу агентов центральной власти. Эта тенденция характерна для всех современных государств. Взаимодействие и координация усилий государства и органов местного самоуправления осуществляются при явном приоритете государственного начала.

Проблема соотношения и взаимодействия местного самоуправления и государственной власти заключается в переходе от методов традиционного администрирования - управления по вертикали - к методам координационного управления - горизонтальному сотрудничеству всех заинтересованных участников территориального развития.

Анализ современных концепций местного самоуправления свидетельствует о том, что в связке "государство - местное самоуправление" как целевая установка рассматривается обеспечение целостности государства и общества.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.

Органы государственной власти устанавливают государственную защиту и обеспечивают гарантии самостоятельности местного самоуправления, помогают в хозяйственно-финансовом отношении, осуществляют государственно-правовое регулирование, определяют государственную политику развития местного самоуправления, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.

Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В Российской Федерации можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:

обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;

обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;

право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;

право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;

участие местного самоуправления в избирательном процессе при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);

выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов*(68).

С помощью единства этих двух начал, как отмечает Н.В. Постовой, решаются важнейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению институтов;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства;

3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;

4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс*(69).

Современная реформа местного самоуправления осуществляется не без учета российского опыта земского и городского самоуправления, опыта деятельности Советов, а также международного опыта организации местного самоуправления и управления.

 

Возможно, будет полезно почитать:

• Аббатство - это католический монастырь ;
• Самые распространенные расклады ;
• Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
• К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
• Основные характеристики марса ;
• Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
• Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
• Журавль толкование сонника ;