Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. Разграничение государственной власти и местного самоуправления

В результате изучения материала раздела IV обучающиеся должны:

знать

сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов аппарата муниципальной власти;
особенности правового положения отдельных органов местного самоуправления, муниципальных органов, депутатов, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, муниципальных органов, депутатов, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, законодательства об аппарате муниципальной власти, муниципальной службе;

уметь

оперировать юридическими понятиями, категориями в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правовые отношения в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы об аппарате муниципальной власти, муниципальной службе;
принимать решения и совершать юридические действия в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы в точном соответствии с законодательством;
осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов об организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службе, правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению, при назначении судебных экспертиз, предварительных исследований, анализировать и правильно оценивать содержание заключений эксперта (специалиста) в указанной области;
давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового регулирования деятельности аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
готовить проекты нормативных правовых актов, составлять и оформлять юридические документы по вопросам организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
планировать и осуществлять управленческую деятельность в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы, разрешать споры в данной сфере;

владеть

юридической терминологией в сфере правового регулирования организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
навыками работы с правовыми актами, анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правоотношений, правоприменительной и правоохранительной практики, разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм права в сфере организации аппарата муниципальной власти, муниципальной службы;
навыками принятия необходимых мер защиты прав человека и гражданина, методикой квалификации и разграничения правонарушений в данной сфере.

Ключевые термины к разделу IV: система и структура органов местного самоуправления; модели организации аппарата муниципальной власти; представительный орган муниципального образования; депутат представительного органа муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация; глава местной администрации; контрольный орган муниципального образования; муниципальная избирательная комиссия; муниципальная служба; должность муниципальной службы; муниципальный служащий; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие и виды органов местного самоуправления

Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Данное определение нуждается в ряде уточнений.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В числе иных органов местного самоуправления – исполнительные органы отраслевой и межотраслевой (функциональной) направленности, территориальные органы, образуемые и действующие на отдельных территориях муниципального образования.

Органы местного самоуправления являются обособленными ячейками аппарата муниципальной власти своих муниципальных образований. Они учреждаются в пределах действующего законодательства уставами соответствующих муниципальных образований и создаются в распорядительном порядке в соответствии в том числе с законодательством о регистрации юридических лиц. Создание (образование) органов местного самоуправления после их нормативного учреждения включает помимо организационных, материально-финансовых действий работу по формированию их кадрового состава.

Состав представительного органа муниципального образования избирается в ходе прямых выборов населением (депутаты). Состав депутатов (членов) представительного органа муниципального района может формироваться в ходе двухстепенных выборов. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением, в том числе тогда, когда он согласно уставу муниципального образования входит в состав представительного органа. Глава муниципального образования может избираться представительным органом из состава его депутатов. Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования. Кадровый состав остальных органов местного самоуправления формируется в распорядительном порядке представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, иными должностными лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими муниципальными правовыми актами.

Итак, складывание аппарата муниципальной власти проходит этапы нормативного учреждения составляющих его органов местного самоуправления, их создания (образования), в том числе путем формирования их кадрового состава.

Аппарат муниципальной власти наряду с органами местного самоуправления включает муниципальные органы, не имеющие статуса органов местного самоуправления и не входящие в их структуру. Выделение муниципальных органов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ имеет целью обособление в аппарате муниципальной власти органов, чьи полномочия не являются частью вопросов местного значения, отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления в порядке законодательного наделения, иными вопросами, которые законодательно отнесены к компетенции именно органов местного самоуправления.

Указанное новшество сводится пока к определению статуса муниципальных избирательных комиссий. Именно они в настоящее время рассматриваются как муниципальные органы, не входящие в структуру органов местного самоуправления. Следовательно, федеральный законодатель не рассматривает организацию и проведение выборов органов местного самоуправления как вопрос местного значения. Это нормативное решение обосновывает включение муниципальных избирательных комиссий в общую систему избирательных комиссий страны, рассмотрение по отношению к ним при проведении муниципальных выборов в качестве вышестоящих органов Центральной избирательной комиссии РФ, комиссий субъектов РФ. Действительно, если бы муниципальные избирательные комиссии имели статус органов местного самоуправления, а организация муниципальных выборов рассматривалась как вопрос местного значения, то были бы не просто странными, а неконституционными ряд мер. Это, в частности, включение муниципальных избирательных комиссий в единую систему избирательных комиссий страны, формирование состава муниципальных избирательных комиссий с участием избирательных комиссий субъектов РФ, предоставление последним статуса вышестоящих комиссий по отношению к муниципальным избирательным комиссиям на муниципальных выборах.

Правда, подготовку и проведение муниципальных выборов в части полномочий муниципальных избирательных комиссий федеральный законодатель в настоящее время прямо не определяет и как государственную деятельность, государственные полномочия.

Выделение в системе местного самоуправления наряду с органами местного самоуправления муниципальных органов в чем-то аналогично разделению органов государственной власти и государственных органов. Конечно, любой орган государственной власти должен рассматриваться как государственный орган, но не любой государственный орган имеет статус органа государственной власти. Государственными органами, не обладающими статусом органов государственной власти, являются Администрация Президента РФ, администрации федеральных округов, Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ. Хотя федеральное законодательство до сих пор не содержит ясных критериев разделения органов государственной власти и государственных органов. Поскольку к числу не органов государственной власти, а государственных органов отнесены Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, то в определенной мере логично отнесение избирательных комиссий муниципальных образований к числу муниципальных органов, а не органов местного самоуправления.

Выделим несколько ключевых конституционных положений , посвященных органам местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления являются средством осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), прежде всего в рамках местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). При этом они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15). Органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Они также имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46).

Органы местного самоуправления могут быть разделены на виды по ряду оснований.

По их функциональной специализации в системе местного самоуправления можно выделить представительные (нормотворческие) органы, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. Особо следует выделить предназначение глав муниципальных образований, которые в пределах своих полномочий участвуют в осуществлении и представительных, и нормотворческих, и исполнительно-распорядительных, и контрольных функций, возглавляя систему местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях.

По объему компетенции выделяются органы общей и специальной компетенции. Органами общей компетенции являются те органы муниципальных образований, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы, прямо за ними закрепленные, но и все иные публично значимые проблемы, прямо при этом не отнесенные к компетенции других органов власти. Органы общей компетенции – своеобразные "чистильщики", решающие в интересах граждан все те проблемы, которые прямо не отнесены к компетенции органов со специальной компетенцией. Именно они в первую очередь принимают к исполнению те вопросы, которые принято именовать новыми предметами ведения, т.е. вопросами, ранее не встречавшимися в практике нормотворческой или правоприменительной деятельности. Органы общей компетенции также вправе по ряду вопросов, значимых для граждан, контролировать и координировать деятельность на своей территории иных органов и организаций, в том числе вышестоящего подчинения. Правда, возможность координации органов, организаций вышестоящего подчинения, контроля за их деятельностью, которой обладали местные органы общей компетенции в советское время (советы, их исполкомы), применительно к современным органам местного самоуправления проблематична, поскольку законодательством прямо не предусмотрена. Органы специальной компетенции выполняют только те задачи, которые прямо отнесены к их ведению.

Представительные органы муниципальных образований обладают общей компетенцией в области представления интересов населения, нормотворческой деятельности. Их компетенция в области исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности является специальной. Главы муниципальных образований обладают общей компетенцией в области представления интересов населения и своих муниципальных образований в целом, а также в области исполнительно-распорядительной деятельности, если они возглавляют местные администрации.

Общей компетенцией в области исполнительно-распорядительной деятельности обладают местные администрации. Специальной компетенцией в данной области обладают такие исполнительные органы, как управления, отделы, департаменты отраслевой и межотраслевой направленности, а также исполнительные территориальные органы (например, окружные администрации, действующие в отдельных округах городского округа). Компетенция контрольно-счетных органов является специальной.

По месту в иерархии власти государственные органы традиционно делятся на высшие, центральные и территориальные (региональные, местные). Представляется, что это деление с известной долей условности может быть применено и к местному самоуправлению. Тогда высшие органы – те, что непосредственно осуществляют компетенцию своих муниципальных образований, обладая общей компетенцией (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация). Центральные органы – органы, действующие на всей территории своих муниципальных образований (исполнительные органы отраслевой и межотраслевой направленности). Территориальные органы – те, что создаются на отдельных территориях муниципальных образований.

По способу формирования состава выделяются: выборные органы и органы, состав которых формируется в распорядительном порядке. В число выборных органов местного самоуправления входят представительные органы, избираемые в ходе прямых или двухстепенных выборов, главы муниципальных образований. Остальные органы местного самоуправления формируются в распорядительном порядке (порядке назначения).

По людскому составу органы местного самоуправления могут быть единоличными (главы муниципальных образований) и коллективными (представительный орган, администрация, отделы, управления и др.).

По способу волеизъявления следует выделять единоначальные органы (единоличные, администрации, управления, отделы) и коллегиальные (представительные органы). В советское время к числу коллегиальных органов относились исполнительные комитеты местных советов как исполнительно-распорядительные органы общей компетенции. Представляется, что в настоящее время формирование коллегиальных исполнительно-распорядительных органов не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, но вполне допускается Европейской хартией местного самоуправления.

Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.

Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:

Их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,

единой правовой системе государства;

Их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);

Их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).

Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:

Определяют общие принципы организации местного самоуправления

(только федеральные органы государственной власти);

Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

Осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:

1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);

2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;

3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);

4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).

Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется возможность наличия у местного самоуправления так называемого политического участия, т.е.

Наиболее эффективного решения на местном уровне публичных (общественно значимых) задач как территориального сообщества, так и центральной власти. Более того, во всех случаях налицо автономизация самоуправления и существование традиционной оппозиционности местного самоуправления государственной власти.

Независимо от того, является ли община предшественником государства или она получила право на самоуправление из рук государства, именно община рассматривается основой, на которой базируется государство. Так, А. Штейн оценивал самоуправление как возникающее "не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление. как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обоих.". "А функция самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями"*(64).

На разных этапах развития конкретного государства изменение задач государственного строительства определяло сферу деятельности местного самоуправления и его возможности. Постоянно возрастает зависимость местного самоуправления от государства. Самостоятельность общины государством допускается и соответственно признается в целях приспособления местного самоуправления к требованиям, определяемым государством.

Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Оценивая современную концепцию муниципального реализма, Г.В. Барабашев отмечал, что она "порождает представление о сбалансированности идей местной автономии и централистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства"*(65).

В государстве, развивающемся на демократической основе, речь идет о партнерстве центра и мест, в иных условиях централистское, бюрократическое начало превращает муниципальную деятельность в продолжение государственного управления на местном уровне. Однако и в этом случае "партнерство центра и мест" также налицо.

Принимая во внимание множественность концепций местного самоуправления, реализуемых государствами в наши дни, независимо от того, рассматривается ли оно как элемент государственной децентрализации или как форма народовластия (возможно и сочетание), следует признать, что на современном этапе политико-правовая природа местного самоуправления существенно изменилась.

Сохранение основных сущностных признаков местного самоуправления, даже при его расширении и укреплении, не дает достаточных оснований говорить о нем как о не обладающем государственно-правовой природой.

Раскрывая сущность местного самоуправления, его следует рассматривать и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический характер. Из всех разновидностей самоуправления - общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового - местное самоуправление занимает особенно важное место. Локальный характер местного самоуправления обеспечивает его специфическую связь с населением, порождает организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата.

Наличие собственной компетенции, определенной бюджетно-финансовой самостоятельности создают условия для управленческой самостоятельности местного самоуправления, для права местного нормотворчества.

В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления:

а) не назначаются сверху (их система, структура определяются населением, отражаются в принятом с его участием уставе муниципального образования);

б) не являются агентами правительства и других вышестоящих государственных органов, сохраняя определенную самостоятельность даже при осуществлении задач, порученных сверху;

в) не включены в централизованную иерархическую систему;

г) не отделены от населения.

Развитие самоуправления как прогрессивного и жизнеспособного института на основе максимального участия граждан в управлении немыслимо без ответа на вопрос: возможно ли в современных условиях четко разделить деятельность органов местного самоуправления на собственную (самоуправление) и делегированную (управление) и однозначно определить сущность местного самоуправления, зная, что природа местного самоуправления двулика (государственная и общественная)?

Выделить местное самоуправление позволяют следующие критерии:

обеспечение местного интереса;

хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения местных дел и т.д.;

использование форм прямой демократии, т.е. непосредственное решение населением вопросов местного значения, а также его активное участие в деятельности органов местного самоуправления;

сберегаемое и развиваемое стремление жителей муниципального образования быть общностью, самим определять свою судьбу, гражданскую позицию.

В государстве, претендующем на то, чтобы считаться демократическим, организация общего управления страной строится с учетом задач и возможностей местного самоуправления. В некоторые периоды, особенно при ослаблении центральной власти и экономическом кризисе, местное самоуправление может стать организующим звеном, которое как бы "подставляет плечо" государству, принимает на себя долю ответственности за дела не только муниципальные, но и региональные, общегосударственные.

С учетом призвания местного самоуправления, пожалуй, впервые в российской истории сегодня есть шанс не насадить его сверху, а использовать ценности и потенциал концепции местного самоуправления для многоуровневого участия широких слоев населения в делах как местных, так и общегосударственных. К тому же в организации обеих форм публичной власти - государственной и местного самоуправления - есть много общего. Еще на стадии подготовки Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" высказывалась мысль

О том, что "вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам - они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов, комиссий, индивидуальных стараний депутатов, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующих территориях. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрания первых лиц населением). В случае необходимости можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"*(66).

Важной объединительной чертой государственной и муниципальной властей, их реформирования и развития в современных условиях, а фактически становления является то, что переход от одной общественно-экономической формации к другой осуществляется при активном возложении на муниципальные органы многих обязательств, ранее относившихся к сфере государственной деятельности.

Сложилась ситуация, когда в немалой степени именно по деятельности органов, наиболее приближенных к населению, оно и судит о деятельности государства. Высшие должностные лица Российской Федерации неоднократно подчеркивали, что "структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления", что "значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное местное самоуправление"*(67).

Все существенные признаки государства - территория, население, публичная власть - есть и у муниципального образования. Однако характер власти различен: государственная - суверенна, муниципальная подзаконна. Конечно, суверенная государственная власть тоже действует в рамках законов, но она сама создает их для себя; муниципальная власть строится на основе законов, разработанных государственной властью, и лишь в малой степени опирается на собственное нормотворчество.

Общественно-государственный характер местного самоуправления делает его важным, зачастую ключевым звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Местное самоуправление обеспечивает баланс интересов местных и государственных. Государство исходит из необходимости самостоятельного (автономного) местного самоуправления прежде всего потому, что признает и наличие единой общей цели - интересов населения, т.е. местного интереса. Без целевой установки - принятие решений для обеспечения местного интереса - идея местного самоуправления будет мертва, иными словами, не может быть реализована.

Концепция негосударственного характера местного самоуправления, сложившаяся и преобладающая на этапе принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона 1995 г., основывалась на устаревших западных теориях. В современных условиях на смену радикализму противопоставления местного самоуправления и государства приходит осознание необходимости их сотрудничества, основанного на взаимных интересах. Это объясняется следующими причинами:

реализация принципов социальной государственности не может осуществляться вне рамок единых для всей страны ориентиров государственной политики;

и государство, и местное самоуправление выполняют общую задачу - обеспечить достойные жизненные условия населению, благосостояние общества.

Тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами не может не влиять на статус органов местного самоуправления, приближая их к статусу агентов центральной власти. Эта тенденция характерна для всех современных государств. Взаимодействие и координация усилий государства и органов местного самоуправления осуществляются при явном приоритете государственного начала.

Проблема соотношения и взаимодействия местного самоуправления и государственной власти заключается в переходе от методов традиционного администрирования - управления по вертикали - к методам координационного управления - горизонтальному сотрудничеству всех заинтересованных участников территориального развития.

Анализ современных концепций местного самоуправления свидетельствует о том, что в связке "государство - местное самоуправление" как целевая установка рассматривается обеспечение целостности государства и общества.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.

Органы государственной власти устанавливают государственную защиту и обеспечивают гарантии самостоятельности местного самоуправления, помогают в хозяйственно-финансовом отношении, осуществляют государственно-правовое регулирование, определяют государственную политику развития местного самоуправления, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.

Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В Российской Федерации можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:

обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;

обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;

право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;

право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;

участие местного самоуправления в избирательном процессе при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);

выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов*(68).

С помощью единства этих двух начал, как отмечает Н.В. Постовой, решаются важнейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению институтов;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства;

3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;

4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс*(69).

Современная реформа местного самоуправления осуществляется не без учета российского опыта земского и городского самоуправления, опыта деятельности Советов, а также международного опыта организации местного самоуправления и управления.

1. Система органов государственной власти в РФ.

2. Судебная система РФ.

3. Местное самоуправление в РФ.

1. Народ РФ осуществляет свою власть через органы государственной власти. Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций, образуются и действуют в установленном государством порядке.

Они образуют единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Конституционный принцип федерализма предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Соответственно выделяются два уровня органов государственной власти - федеральный и региональный (субъектов Федерации).

Конституция РФ, выделяет четыре категории субъектов осуществления государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Единство системы государственной власти проявляется во взаимодействии и взаимозависимости государственных органов; в механизме сдержек и противовесов, который позволяет каждой из ветвей власти осуществлять свои конституционные полномочия и обеспечивает рычаги влияния на другие власти.

Президент Российской Федерации является главой государства. Его функции связаны с обеспечением основ конституционного строя: он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Новизна Конституции РФ состоит в закреплении верховенства Президента РФ в системе органов государственной власти. Свои полномочия Президент РФ реализует в рамках Конституции РФ и в соответствии с федеральными законами. Период полномочий Президента РФ ограничен шестилетним сроком; одно лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд; Президент избирается всенародными прямыми выборами на альтернативной основе, предусматривается процедура отрешения его от должности; допускается признание нормативных актов Президента не соответствующими Конституции по решению Конституционного Суда.

Органы законодательной власти составляют систему представительных органов государственной власти РФ. Федеральным законодательным органом является парламент - Федеральное Собрание РФ. В пределах субъекта РФ действуют законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ.

Парламент в рамках Конституции обладает всей полнотой законодательной власти, а также наделяется функцией контроля за исполнительной властью. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации, в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Представитель в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа в верхней палате парламента назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

Государственная Дума представляет население Российской Федерации. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года на основе всеобщего избирательного права: 225 депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, 225 - по федеральным спискам кандидатов от избирательных объединений (блоков) по единому общефедеральному избирательному округу.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительные и распорядительные функции государственного управления. К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства при Правительстве РФ. Органами исполнительной власти субъектов Федерации являются президенты и главы администраций субъектов РФ, правительства субъектов РФ, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Правительство - высший исполнительный орган государственной власти РФ, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Во-первых, Правительство РФ призвано обеспечивать единство системы исполнительной власти: организует, направляет и контролирует деятельность ее органов. Во-вторых, федеральное Правительство в пределах своего ведения управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. В-третьих, решения Правительства распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления.

В особую группу государственных органов выделены органы прокуратуры, которые составляют самостоятельную централизованную систему органов государственной власти. Функции прокуратуры заключаются в осуществлении надзора за законностью, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности.

2. Органы судебной власти осуществляют правосудие - особый вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с нарушением норм права. Суды обладают правом осуществлять конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

Носителями судебной власти в РФ являются, прежде всего, судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Согласно Конституции РФ, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судьи являются независимыми и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Судебную систему РФ образуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. Первые включают Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

К компетенции Конституционного Суда относятся дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов, нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный суд разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, рассматривает жалобы на нарушение прав и свобод граждан. Он обладает правом толкования Конституции. В случае признания актов неконституционными они утрачивают свою юридическую силу.

К судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краев и областей, суды городов федерального значения, автономных округов и областей, а также районные и военные суды.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он дает разъяснения по вопросам судебной практики. К компетенции Верховного Суда отнесено рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров между юридическими лицами и предпринимателями без образования юридического лица. Он является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам и арбитражным судам субъектов РФ, осуществляет судебный надзор за их деятельностью.

Важным элементом судебной системы РФ являются мировые судьи. Мировой судья рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступлениях, ответственность за которые не превышает двух лет лишения свободы, а также дела о выдаче судебного приказа, о расторжении брака и разделе имущества, дела по имущественным спорам (при цене иска не более 500 минимальных размеров оплаты труда), трудовые споры (за исключением дел о восстановлении на работе), дела об административных правонарушениях. Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Судебные участки, в рамках которых осуществляют свои полномочия мировые судьи, создаются из расчета: 15-30 тыс. на 1 участок. Мировые судьи избираются законодательным собранием субъекта РФ, либо населением соответствующего судебного участка не более чем на 5 лет, но возможно и повторное избрание.

3. Местное самоуправление занимает «промежуточную позицию» между государством и обществом, что определяет двойственность его природы. На местном уровне управленческие функции зачастую осуществляются непосредственно местным населением и образуемыми им органами власти, которые признаны и юридически закреплены государственной властью. С другой стороны, местное самоуправление является основным институтом гражданского общества и представляет собой автономную деятельность самоорганизующегося населения.

Местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление реализуется в форме непосредственной и представительной демократии. Особую роль в осуществлении местного самоуправления играют формы прямого волеизъявления граждан - референдум, выборы, собрания, сходы граждан.

Местный референдум - это голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Выборы - это наиболее массовая и широко применяемая форма непосредственной демократии, с помощью которой формируются представительные органы местного самоуправления, а также наделяются полномочиями главы местной администрации. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом на участие в муниципальных выборах обладают все граждане РФ, постоянно проживающие на территории соответствующих муниципальных образований.

Наиболее доступным способом самоорганизации граждан и формой их привлечения к осуществлению управленческих функций являются сходы. Их проведение предусмотрено в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением в форме собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Существуют и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К их числу относится опрос граждан. Он проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Государственные органы не вправе вмешиваться в компетенцию местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических, местных условий. Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления. Численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Кроме того, устав может предусматривать должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного самоуправления, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Уставы определяют роль главы муниципального образования (мэра) достаточно подробно. В одних муниципальных образованиях уставы ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган; но в большинстве случаев он наделен широкими полномочиями. В основном отличия в статусе главы муниципального образования зависят от порядка его избрания: избран он населением или представительным органом.

Полномочия местного самоуправления подразделяются на несколько групп: вопросы местного бюджета и финансов; управление муниципальной собственностью; регулирование земельных отношений в пределах муниципального образования и охрана окружающей среды; строительство, жилищное хозяйство, коммунальное, бытовое обслуживание населения, транспорт и связь; социальная защита населения; охрана общественного порядка, прав и свобод граждан.

Конституционными гарантиями осуществления местного самоуправления являются право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления. Граждане и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите уровни органов государственной власти в РФ.

3. Какими полномочиями обладает Президент РФ?

4. Как называется высший орган законодательной власти в РФ? Его состав.

5. Назовите федеральные органы исполнительной власти.

6. К какой группе государственных органов относится прокуратура?

7. Из каких элементов состоит судебная система РФ?

8. Посредством каких процедур осуществляется местное самоуправление в РФ?

В современных государствах есть два основных типа административно-политического самоуправления - местное и государственное. Что их характеризует?

Что такое местное самоуправление?

Местное самоуправление , если говорить о российской системе власти, - это механизм выстраивания административно-политического управления в муниципалитетах - городах, округах, а также районах. Население соответствующих населенных пунктов и территорий самостоятельно избирает органы власти - законодательно-представительные (например, в виде городских или районных советов) и исполнительные (которыми чаще всего являются администрации, имеющие своих глав).

Ключевая задача местного самоуправления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Органы власти на соответствующем уровне имеют свой собственный бюджет, который может пополняться местными налогами, издают местные законы. Можно отметить, что в России приличный объем финансирования муниципалитеты получают также в виде субвенций и дотаций, направляемых со стороны государства.

По Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственного. То есть глава администрации того или иного города формально не подотчетен, к примеру, премьер-министру России или главе субъекта РФ. Однако стоит отметить, что местные законы не должны противоречить тем, что изданы на уровне государственной власти. Поэтому на уровне нормативного регулирования субординация между муниципальными и государственными органами все же сохраняется.

Что такое государственное самоуправление (управление)?

Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление» , представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.

Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня - федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.

Главная задача государственного управления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно - они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.

В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ - Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.

Сравнение

Главное отличие местного самоуправления от государственного - в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня - с учетом интересов конкретных регионов.

Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые - независимы от вторых.

Определив то, в чем разница между местным самоуправлением и государственным управлением, зафиксируем соответствующие ей критерии в таблице.

Возможно, будет полезно почитать: